Realizacja inwestycji poza obszarem uzupełnienia zabudowy – czy jest możliwa?

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Objęcie działki obszarem uzupełnienia zabudowy będzie miało kluczowe znaczenie dla możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (WZ) po wejściu w życie planów ogólnych gmin. Nie oznacza to, że nieruchomość położona poza OUZ automatycznie traci potencjał inwestycyjny. W artykule wyjaśniamy, kiedy realizacja inwestycji poza obszarem uzupełnienia zabudowy jest możliwa oraz jakie ograniczenia należy uwzględnić.

Obszar uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy

Obszar uzupełnienia zabudowy (OUZ) to teren wyznaczany w planie ogólnym gminy (nieobowiązkowo). Jego znaczenie wynika z tego, że po uchwaleniu planu ogólnego, to co do zasady właśnie na terenie objętym OUZ będzie możliwa budowa w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (WZ). Należy jednocześnie pamiętać, że dana działka – oprócz objęcia OUZ – musi znajdować się w strefie planistycznej, która dopuszcza zabudowę. Obszary uzupełnienia zabudowy wyznacza się na podstawie zasad określonych w ministerialnym rozporządzeniu. Kluczowa przy tym jest istniejąca już zabudowa i jej gęstość. W przypadku, gdy zabudowa w danej miejscowości jest rozproszona, może nie być możliwości wyznaczenia OUZ.

Instrument ten został wprowadzony w ramach reformy planowania przestrzennego, której celem jest ograniczenie niekontrolowanego rozlewania się zabudowy, zapewnienie bardziej uporządkowanego rozwoju przestrzennego gmin oraz ochrona gruntów przed chaotycznym zagospodarowaniem. 

Warto przeanalizować, czy mimo nieobjęcia danej działki OUZ, istnieją jakieś szanse na zrealizowanie na niej inwestycji.

Decyzja WZ dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku

Brak objęcia nieruchomości obszarem uzupełnienia zabudowy nie zawsze oznacza, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy będzie niemożliwe. Ustawodawca przewidział bowiem wyjątki od zasady, zgodnie z którą decyzje WZ mogą być wydawane wyłącznie dla terenów położonych w granicach OUZ. 

Wymóg położenia terenu w granicach obszaru uzupełnienia zabudowy nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydawanych dla inwestycji polegających wyłącznie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że właściciel nieruchomości położonej poza OUZ może w dalszym ciągu ubiegać się o uzyskanie decyzji WZ, jeżeli planowane zamierzenie nie wiąże się z realizacją nowej zabudowy, lecz dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku.

W powyższym przypadku może przykładowo chodzić o zmianę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny czy adaptację obiektu magazynowego na inną działalność gospodarczą. Oczywiście nadal konieczne będzie spełnienie pozostałych warunków przewidzianych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak sama lokalizacja poza OUZ nie będzie stanowiła przeszkody.

Wymóg położenia nieruchomości w granicach OUZ nie dotyczy również inwestycji obejmujących odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących obiektów budowlanych, a także inwestycji lokalizowanych na terenach zamkniętych.

Budowa budynku gospodarczego na podstawie lex zboże

Pewnych argumentów za możliwością realizacji inwestycji poza obszarem uzupełnienia zabudowy można również doszukiwać się w przepisach określanych potocznie jako „lex zboże” lub „lex silos”. Wprowadzone w 2023 r. do Prawa budowlanego zmiany miały na celu uproszczenie procesu inwestycyjnego na terenach gospodarstw rolnych poprzez rozszerzenie katalogu budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub podlegają uproszczonym procedurom budowlanym.

Należy jednak zachować ostrożność przy wyciąganiu wniosku, że przepisy te umożliwiają realizację takich obiektów niezależnie od ograniczeń wynikających z planowania przestrzennego. „Lex zboże” odnosi się bowiem przede wszystkim do wymogów prawa budowlanego, a nie do zasad lokalizacji inwestycji określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sam fakt zwolnienia określonego obiektu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie przesądza jeszcze o dopuszczalności jego realizacji na danym terenie. Dlatego powoływanie się na te przepisy w kontekście budowy poza OUZ wydaje się wątpliwe i obarczone dużym ryzykiem, ponieważ grozi zarzutami o tzw. samowolę budowlaną.

Dodatkowo same przepisy budzą istotne wątpliwości interpretacyjne. Ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem budynku gospodarczego „związanego z produkcją rolną”, nie wskazując jednoznacznych kryteriów pozwalających ocenić, kiedy taki związek rzeczywiście występuje. W praktyce może to prowadzić zarówno do prób wykorzystywania nowych regulacji do celów innych niż rolnicze, jak i do sporów z organami administracji co do spełnienia ustawowych przesłanek.

Z uwagi na stosunkowo krótki okres obowiązywania nowych regulacji oraz brak ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych trudno obecnie przesądzić, czy przepisy „lex zboże” mogą stanowić skuteczną podstawę do realizacji budynków gospodarczych na terenach położonych poza OUZ. Każdy taki przypadek wymaga indywidualnej analizy zarówno pod kątem przepisów prawa budowlanego, jak i regulacji planistycznych obowiązujących dla danej nieruchomości.

Realizacja inwestycji na podstawie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI)

Położenie nieruchomości poza OUZ nie musi oznaczać zamknięcia drogi do realizacji inwestycji polegającej na budowie. Jednym z instrumentów, który to umożliwia, jest zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI).

ZPI stanowi szczególną formę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalanego z inicjatywy inwestora dla konkretnego przedsięwzięcia. W przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy nie uzależnia on budowy od położenia nieruchomości w granicach OUZ. 

Należy jednak pamiętać, że ZPI nie jest narzędziem pozwalającym na dowolne kształtowanie przeznaczenia gruntów. Plan ten musi pozostawać zgodny z dokumentami nadrzędnymi, w szczególności z planem ogólnym gminy. W praktyce oznacza to, że możliwość uchwalenia ZPI będzie zależała m.in. od strefy planistycznej przewidzianej dla danego obszaru w planie ogólnym, która musi dopuszczać daną inwestycję.

Z perspektywy inwestora największą zaletą ZPI względem zmiany MPZP jest możliwość zainicjowania procedury planistycznej zamiast oczekiwania na podjęcie działań przez gminę. Jednocześnie rozwiązanie to wiąże się z większymi kosztami i koniecznością zawarcia tzw. umowy urbanistycznej, w ramach której inwestor może zostać zobowiązany do realizacji inwestycji uzupełniających, takich jak infrastruktura drogowa, techniczna czy społeczna.

Więcej o umowie urbanistycznej w artykule:

• Jak wygląda umowa urbanistyczna w ZPI i co inwestor musi w niej zagwarantować?

Aktualizacja obszaru uzupełnienia zabudowy – czy jest możliwa?

Może zdarzyć się, że kilka lat po uchwaleniu planu ogólnego dana działka zacznie spełniać kryteria wyznaczenia jako obszar uzupełnienia zabudowy. Będzie tak na przykład wtedy, gdy w jej otoczeniu powstanie nowa zabudowa na podstawie wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy, przez co obszar stanie się bardziej zwarty i odpowiadający zasadom określonym w rozporządzeniu dotyczącym wyznaczania OUZ.

Nie oznacza to jednak automatycznego rozszerzenia granic obszaru. Plan ogólny nie aktualizuje się sam wraz ze zmianami zachodzącymi w terenie. Nawet jeśli rzeczywisty układ zabudowy uzasadniałby obecnie objęcie działki OUZ, konieczna jest zmiana planu ogólnego gminy. Problem polega na tym, że choć ustawa nakłada na wójta/burmistrza/prezydenta miasta obowiązek dokonywania okresowej oceny aktualności planu ogólnego, to przepisy nie przewidują okresowej aktualizacji tego dokumentu. W efekcie może dojść do sytuacji, w której działka spełniałaby już wszystkie przesłanki wyznaczenia OUZ, ale nadal pozostaje poza jego granicami z uwagi na nieaktualne zapisy planu ogólnego.

Właściciel nieruchomości może w takiej sytuacji wystąpić do gminy z wnioskiem o zmianę planu ogólnego. Niestety, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia takiego postulatu ani nawet przystąpienia do procedury aktualizacji dokumentu.

Realizacja inwestycji poza OUZ – podsumowanie

Położenie działki poza obszarem uzupełnienia zabudowy utrudnia realizację nowych inwestycji, zwłaszcza tych opartych na decyzji o warunkach zabudowy. Nie oznacza jednak, że każda nieruchomość znajdująca się poza OUZ jest całkowicie pozbawiona potencjału inwestycyjnego. Możliwość zagospodarowania terenu może wynikać z wyjątków przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykorzystania zintegrowanego planu inwestycyjnego albo – w określonych przypadkach – zmiany planu ogólnego gminy.

Problem polega na tym, że ocena możliwości inwestycyjnych nieruchomości wymaga analizy wielu czynników jednocześnie. Z tego względu przed zakupem działki lub podjęciem decyzji o rozpoczęciu inwestycji warto przeprowadzić audyt prawny nieruchomości. Pozwala on ocenić rzeczywiste możliwości zagospodarowania terenu, zidentyfikować ryzyka wynikające z nowych przepisów planistycznych oraz wskazać optymalną ścieżkę postępowania – niezależnie od tego, czy będzie nią uzyskanie decyzji WZ, przygotowanie ZPI, zmiana planu ogólnego czy realizacja inwestycji w innym trybie przewidzianym przez przepisy.

NEWSLETTER

„Podstawy prawne”

Regularna dawka istotnych informacji o prawie nieruchomości. Bez spamu i niezrozumiałych terminów.