Kiedy gmina odmawia wypłaty odszkodowania za szkodę planistyczną – najczęstsze argumenty i jak na nie reagować?

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmiana obowiązującego planu może istotnie wpłynąć na sytuację właścicieli nieruchomości. Niekiedy tracą oni zupełnie możliwość zabudowy działki, zmniejsza się dopuszczalna intensywność zabudowy albo pojawiają się nowe zakazy związane z ochroną środowiska czy bezpieczeństwem publicznym. Często skutkiem takich zmian jest spadek wartości nieruchomości lub brak możliwości użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Zgodnie z Ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy (art. 36 ust. 1 upzp):

• odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
• wykupienia nieruchomości lub jej części.

Gmina może zaoferować także w zamian nieruchomość zamienną (art. 36 ust. 2 upzp).

Jeżeli w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą wartość nieruchomości spadła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył nieruchomość, może domagać się od gminy odszkodowania odpowiadającego utracie jej wartości. Warunkiem jest jednak to, aby przed zbyciem nie skorzystał z innych roszczeń przewidzianych w ustawie, czyli żądania wykupu nieruchomości czy odszkodowania za poniesioną szkodę (art. 36 ust. 3 upzp).

Szczegółowo o tym, jak uzyskać odszkodowanie w artykule:

• Odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu

Najczęstsze argumenty wykorzystywane przez gminy przy odmowie wypłaty odszkodowania za szkodę planistyczną

W praktyce jednak samorządy rzadko uznają powyższe roszczenia bez zastrzeżeń. Najczęściej próbują wykazać, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki odpowiedzialności. Poniżej przedstawiamy najczęstsze argumenty wykorzystywane przez gminy przy odmowie wypłaty odszkodowania za szkodę planistyczną.

1. Plan miejscowy nie ograniczył sposobu korzystania z nieruchomości

Gmina może twierdzić, że właściciel nadal może korzystać z nieruchomości w taki sam sposób jak przed uchwaleniem planu, a więc nie poniósł żadnej szkody. Argument może być zasadny przykładowo wtedy, gdy nieruchomość była i nadal pozostaje gruntem rolnym, a nowy plan nie wprowadził istotnych ograniczeń wpływających na możliwość jej użytkowania.

Stanowisko to można zakwestionować, jeżeli plan wprawdzie nie zmienił faktycznego sposobu korzystania z działki, ale uniemożliwił jej wykorzystanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym ze wcześniejszego planu, np. odebrał możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej lub usługowej.

2. Plan jedynie ograniczył potencjalne korzyści

Argument ten jest szczególnie często spotykany przy gruntach inwestycyjnych. Przykładowo właściciel działki może wskazywać, że przed zmianą planu miejscowego możliwa była realizacja budynku wielorodzinnego o pięciu kondygnacjach, natomiast po zmianie planu dopuszczalna jest jedynie zabudowa o trzech kondygnacjach. Gmina może wówczas argumentować, że właściciel nie poniósł rzeczywistej szkody, lecz jedynie utracił możliwość osiągnięcia wyższych zysków z inwestycji o większej skali.

Kluczowe znaczenie może mieć w takim przypadku wykazanie, że nowe ustalenia planistyczne doprowadziły do obniżenia wartości nieruchomości lub istotnie ograniczyły możliwość korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

3. Właściciel nigdy nie miał prawa do takiej zabudowy

Gminy często próbują wykazać, że właściciel opiera swoje roszczenie dotyczące utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wyłącznie na przypuszczeniach dotyczących przyszłej inwestycji. Dla przykładu właściciel może twierdzić, że zamierzał wybudować budynek wielorodzinny, jednak wcześniejszy plan dopuszczał wyłącznie zabudowę jednorodzinną lub w ogóle na danym terenie nie obowiązywał.

Kluczowe znaczenie w takiej sytuacji ma zatem wykazanie, że określony sposób zagospodarowania był rzeczywiście dopuszczalny na podstawie planu miejscowego obowiązującego przed wejściem w życie nowego planu.

4. Spadek wartości nieruchomości nie został udowodniony

Często gmina zaprzecza, że na skutek uchwalenia planu nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości. Może twierdzić, że:

• spadek wartości jest znikomy,
• wynika z sytuacji rynkowej,
• nie pozostaje w związku ze zmianą planu.

W takiej sytuacji należy wykazać, że spadek wartości nastąpił właśnie wskutek nowych ustaleń planistycznych, a nie ogólnej sytuacji na rynku nieruchomości. W takim wypadku najważniejszym dowodem jest operat szacunkowy.

Należy przy tym zaznaczyć, że o ile skuteczne dochodzenie roszczeń o odszkodowanie za rzeczywistą szkodę albo z tytułu spadku wartości przy zbyciu nieruchomości musi wiązać się z udowodnieniem utraty wartości mienia (inaczej nie da się wyliczyć kwoty odszkodowania), o tyle w przypadku roszczenia o wykup nieruchomości nie jest to warunek niezbędny. Więcej na ten temat można przeczytać w artykule:

• Szkoda planistyczna a utrata wartości nieruchomości

5. Ograniczenia nie wynikają z samodzielnej decyzji gminy

Zgodnie z przepisami, omawiane w artykule roszczenia nie przysługują, jeżeli ograniczenia wprowadzone do planu wynikają wyłącznie z:

• przepisów przeciwpowodziowych,
• decyzji dotyczących realizacji celów publicznych wydawanych przez inne organy,
• ustawowych zakazów zabudowy.

Powód odmowy uznania roszczeń może być więc zasadny, jeżeli gmina jedynie przeniosła do planu ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów lub decyzji innych organów administracyjnych.

Szansa na dochodzenie roszczeń może jednak zaistnieć, jeżeli uda się udowodnić, że plan wprowadził ograniczenia idące dalej niż te wynikające z przepisów szczególnych lub decyzji innych organów. W takiej sytuacji należy dokładnie przeanalizować stan prawny, aby móc wykazać „nadgorliwość” gminy.

6. Właściciel nie był właścicielem w chwili wejścia planu w życie

W przypadku roszczeń z tytułu art. 36 ust. 1 upzp znaczenie ma status właściciela lub użytkownika wieczystego. Jeżeli osoba dochodząca odszkodowania nabyła nieruchomość już po wejściu w życie planu, gmina może skutecznie zakwestionować jej legitymację do dochodzenia roszczeń. W takim przypadku trudno uznać, że to właśnie ona poniosła szkodę wynikającą z wejścia planu miejscowego w życie. 

Dodatkowo, jeśli sprawa trafi do sądu, to wymagane jest utrzymanie tytułu prawnego do nieruchomości aż do zapadnięcia wyroku w drugiej instancji. Wyjątkiem od powyższej sytuacji jest dziedziczenie. 

Natomiast w przypadku roszczeń z tytułu art. 36 ust. 3 upzp, dopuszcza się przeniesienie praw do dochodzenia roszczeń w drodze cesji.

Szerzej na ten temat można przeczytać w artykule:

• Komu przysługuje odszkodowanie za szkodę planistyczną?

7. Roszczenie zostało zgłoszone po terminie

W przypadku odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości związanej z jej zbyciem (art. 36 ust. 3 upzp) obowiązuje pięcioletni termin na zgłoszenie roszczenia, licząc od dnia, w którym plan wszedł w życie. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Jest to jedna z częstszych przyczyn odmowy wypłaty odszkodowania. 

Odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1 upzp. Roszczenia te przedawniają się na zasadach ogólnych, z upływem 6 lat od dnia ich wymagalności (która następuje po 6 miesiącach od złożenia wniosku). W przeciwieństwie do terminu przewidzianego dla roszczeń z art. 36 ust. 3 upzp, nie jest to termin liczony od dnia wejścia planu miejscowego w życie. Koniec terminu przedawnienia przypada natomiast na ostatni dzień roku kalendarzowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla zachowania terminu przewidzianego dla roszczenia z art. 37 ust. 3 upzp wystarczające jest samo zgłoszenie roszczenia gminie.

8. Nie doszło do odpłatnego zbycia nieruchomości

W przypadku roszczenia o odszkodowanie odpowiadające spadkowi wartości nieruchomości, orzecznictwo jest co do zasady zgodne, że wymagane jest odpłatne zbycie. Jeżeli właściciel np. przekazał mienie w formie darowizny, to roszczenie będzie uznane za bezzasadne.

9. Sprzedaż nastąpiła za cenę odpowiadającą wartości sprzed zmiany planu

Gminy często podnoszą, że chociaż doszło do spadku wartości nieruchomości, to właściciel nie poniósł faktycznej szkody, ponieważ zbył nieruchomość za cenę nie mniejszą od tej, jaką mógłby uzyskać przed zmianą planu. W takich sytuacjach sądy stoją na stanowisku, że gdy nie doszło do uszczerbku majątkowego, roszczenie na podstawie art. 36 ust. 3 upzp nie przysługuje.

10. Operat szacunkowy jest wadliwy

Często zdarza się, że gmina nie kwestionuje samej zasady odpowiedzialności, lecz wysokość roszczenia. Zarzuty mogą dotyczyć np.:

• niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych,
• błędnego określenia przeznaczenia gruntu,
• nieuwzględnienia cech lokalnego rynku.

W efekcie spór sprowadza się do weryfikacji prawidłowości operatu i wpływu ewentualnych błędów na określoną przez rzeczoznawcę wartość.

Więcej na ten temat można przeczytać w artykule:

• Najczęstsze błędy w operatach szacunkowych – czego dotyczą i jak na nie zareagować?

Odmowa uznania roszczeń za szkodę planistyczną – podsumowanie

Odmowa wypłaty odszkodowania za szkodę planistyczną nie oznacza automatycznie, że roszczenie jest bezzasadne. Przed rezygnacją z dochodzenia roszczeń na drodze sądowej warto przeanalizować, czy ograniczenia wprowadzone przez plan miejscowy rzeczywiście pozbawiły właściciela możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem albo doprowadziły do obniżenia jej wartości. 

W wielu przypadkach dopiero szczegółowa analiza prawna i rzeczoznawcza pozwala ocenić, czy stanowisko gminy jest uzasadnione.