Komu przysługuje odszkodowanie za szkodę planistyczną?

Gmina swoją działalnością planistyczną może wyrządzić właścicielowi nieruchomości szkodę – przykładowo nieruchomość może stracić na wartości, zaplanowana inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 i 37 przewiduje formę rekompensaty za takie działanie gminy, w formie tzw. szkody planistycznej. W praktyce jednak nie wszyscy właściciele nieruchomości będą mogli dochodzić od gminy tego roszczenia. Warto więc wiedzieć, do kogo skierowane są przepisy o szkodzie planistycznej i czego się wystrzegać, aby tego roszczenia nie stracić.

Szkoda planistyczna – co to?

Uprawnieniem gminy jest kreowanie polityki przestrzennej na swoim terenie. Głównym narzędziem, za pomocą którego gmina realizuje to zadanie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt prawny, który decyduje o przeznaczeniu nieruchomości objętych planem.

Gmina ma bardzo dużą swobodę w kształtowaniu przeznaczenia gruntu, a właściciel nieruchomości ma bardzo ograniczone możliwości przeciwstawienia się niekorzystnemu dla siebie przeznaczeniu i wprowadzanych przez gminę ograniczeń. Często spotykane są sytuacje, w których po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel zostaje z nieruchomością, na której nic nie może zrobić – bo przykładowo gmina ustanowi na nieruchomości teren zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy, a jednocześnie Skarb Państwa nie przejmie tej nieruchomości na własność.

W takim przypadku właścicielowi nieruchomości może przysługiwać roszczenie związane ze szkodą planistyczną. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwa odrębne typy tego roszczenia, przysługujące w różnych sytuacjach. 

Ograniczenie korzystania z nieruchomości na skutek przyjęcia MPZP

Pierwsze roszczenie, uregulowane w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni, dotyczy sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości staje się niemożliwe lub istotnie ograniczone na skutek przyjęcia planu miejscowego (lub jego zmiany) w sposób dotychczasowy (lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem określonym w poprzednio obowiązującym MPZP). Wówczas właściciel nieruchomości może co do zasady wystąpić do gminy z jednym z dwóch żądań:

• Pierwszym z nich jest żądanie wykupienia nieruchomości – i to albo całej, albo tylko jej części. 
• Drugim jest możliwość żądania zapłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę. 

Do właściciela nieruchomości należy wybór dochodzonego roszczenia. Ponadto gmina może sama zaoferować nieruchomość zamienną, jednak właściciel nie musi jej przyjmować. Dochodzenie roszczenia obwarowane jest terminem przedawnienia wynoszącym 6 lat. Roszczenie to przysługuje właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu. W praktyce jednak nie każdy właściciel może dochodzić od gminy odszkodowania.

Komu przysługuje roszczenie związane z ograniczeniem korzystania z nieruchomości?

Przede wszystkim roszczenie to będzie przysługiwać tylko temu właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu), który jest właścicielem nieruchomości w dniu uchwalenia przez gminę nowego planu. Ponadto, jeśli sprawa trafi do sądu, to wymagane jest utrzymanie własności aż do zapadnięcia wyroku w drugiej instancji. Sądy uzasadniają, że takie rygorystyczne wymogi co do tego, komu przysługuje to roszczenie, wynika z dwóch powodów:

1. Po pierwsze, skoro przepis wyraźnie przyznaje prawo do odszkodowania właścicielowi (ewentualnie użytkownikowi wieczystemu), to sąd nie może zasądzić tego odszkodowania na rzecz osoby, która właścicielem nie jest. 
2. Po drugie, byłemu właścicielowi po zbyciu nieruchomości przysługuje inne roszczenie – określone w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 

W praktyce oznacza to, że jeśli właściciel wniesie pozew o np. zobowiązanie gminy do wykupu jego nieruchomości, to jeśli pozbędzie się jej w czasie trwania postępowania, sąd oddali powództwo, nawet pomimo tego że roszczenie było zasadne w dniu składania pozwu. 

Wymóg utrzymania własności nieruchomości do dnia orzekania przez sąd drugiej instancji nie jest jednak absolutny. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, państwo chroni m.in. prawo dziedziczenia. Jeśli właściciel umrze, a przysługiwało mu roszczenie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jego spadkobiercy również takie roszczenie będzie przysługiwać. W zależności od etapu sprawy, będzie mógł przykładowo skutecznie złożyć pozew przeciwko gminie albo wstąpić do toczącego się już postępowania sądowego. Ma to związek z rodzajem następstwa prawnego, jakim jest dziedziczenie. Spadkobiercy nabywają bowiem majątek w drodze tzw. sukcesji uniwersalnej – tj. powodującej przejście na rzecz innego podmiotu ogółu praw i obowiązków zmarłego. Jako że roszczenie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest roszczeniem majątkowym o charakterze cywilnym, podlega ono dziedziczeniu.

Podsumowując – skuteczne dochodzenie roszczenia wynikającego z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymaga tego, by nieruchomość nie zmieniała właściciela. Musi ona należeć do tej samej osoby na wszystkich etapach dochodzenia roszczenia: tj. w momencie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, w momencie zgłaszania gminie żądania, w momencie składania pozwu, a także przez całe postępowanie w sądzie. Gdy dochodzi do utraty prawa do nieruchomości (np. wskutek sprzedaży, wywłaszczenia czy darowizny), właściciel traci prawo do dochodzenia odszkodowania z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku może przysługiwać mu jeszcze odszkodowanie z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni.

Zbycie nieruchomości

Drugie roszczenie, uregulowane w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni, przysługuje właścicielowi nieruchomości, który ją zbywa. Warunkiem powstania tego roszczenia jest obniżenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo zmiany dotychczas obowiązującego). Kolejną przesłanką jest zbycie nieruchomości przez właściciela. Dochodzenie tego roszczenia możliwe jest jedynie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (czyli od dnia publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Należy też pamiętać, że jeśli właściciel uzyskał odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni, nie będzie uprawniony do dochodzenia tego odszkodowania.

Kto jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości?

Uprawnionym do dochodzenia tego roszczenia jest tylko były właściciel (albo użytkownik wieczysty), do którego nieruchomość należała w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni. Odmiennie niż w przypadku roszczenia z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeni, to roszczenie jest zbywalne. Oznacza to, że po zbyciu nieruchomości, były właściciel może sprzedać osobie trzeciej roszczenie przysługujące mu od gminy (np. w drodze cesji wierzytelności). Po takiej sprzedaży roszczenia, to osoba trzecia będzie uprawniona do otrzymania odszkodowania od gminy.

Przesłanką powstania tego roszczenia jest zbycie nieruchomości. Żeby stwierdzić, czy byłemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie, należy właściwie zrozumieć to pojęcie. 

Czym jest zbycie nieruchomości?

Zbycie jest następstwem czynności prawnej (np. umowy), w wyniku której następuje przeniesienie własności nieruchomości. Najczęściej do zbycia dochodzi w wyniku sprzedaży nieruchomości – sprzedaż jest czynnością dwustronną (jest to umowa pomiędzy sprzedawcą a kupującym) i ekwiwalentną (sprzedający daje nieruchomość, kupujący płaci odpowiednią cenę). Z praktyki sądowej wynika, że zbyciem nie jest taka zmiana właściciela nieruchomości, która nie wynika z czynności prawnej – to wyłącza z grona uprawnionych do dochodzenia omawianego roszczenia tych byłych właścicieli, którzy np. zostali wywłaszczeni (bo wywłaszczenie nie jest czynnością prawną), albo ich nieruchomość została zlicytowana w trakcie egzekucji komorniczej (bo jest to tzw. nabycie pierwotne). 

Ponadto sądy przyjmują, że zbycie musi mieć charakter odpłatny i ekwiwalentny. To oznacza, że wykluczone jest dochodzenie roszczenia w przypadku np. darowania nieruchomości (które jest czynnością prawną dwustronną, ale strona obdarowywana nie przekazuje dotychczasowemu właścicielowi żadnego świadczenia o podobnej wartości co przekazywana nieruchomość). W ocenie sądów, skoro właściciel sam decyduje się na pozbycie nieruchomości bez wynagrodzenia (albo po rażąco zaniżonej cenie), to tym samym rezygnuje z żądania odszkodowania od gminy.

Podsumowując powyższe – nie każda zmiana właściciela nieruchomości następuje w wyniku zbycia. Aby roszczenie odszkodowawcze powstało, musi to być zmiana wynikająca z czynności prawnej, która ma charakter ekwiwalentny (tj. obie strony wymieniają się świadczeniami o podobnej wartości).

Spółka jako właściciel nieruchomości

Spółkom prawa handlowego oraz innym osobom prawnym, które są właścicielami nieruchomości, co do zasady również przysługują roszczenia ze szkody planistycznej na takich samych zasadach jak osobom fizycznym. To znaczy, że do skutecznego ubiegania się o roszczenie związane z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości, spółka musi utrzymać własność nieruchomości przez całe postępowanie sądowe. Jeśli spółka zbędzie tę nieruchomość, przysługiwać jej będzie tylko roszczenie związane z obniżeniem wartości nieruchomości, pod warunkiem oczywiście, że zmiana właściciela nastąpiła w formie ekwiwalentnej czynności prawnej.

Podobnie jak w przypadku osób fizycznych, roszczenie związane z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości przysługuje tylko temu właścicielowi, który był nim w czasie wejścia MPZP w życie. Spółka musi również utrzymać własność nieruchomości do dnia wyroku sądu drugiej instancji. Wymóg utrzymania własności nieruchomości nie oznacza jeszcze, że właścicielem przy wypłacaniu odszkodowania musi być dokładnie ten sam podmiot, który nim był w czasie uchwalania planu miejscowego. Następstwo prawne osób prawnych przewiduje sytuacje, w których dochodzi do sukcesji uniwersalnej (a więc zdarzenia prawnego wywołującego podobne skutki do dziedziczenia po osobach fizycznych). Przykładem takiej sytuacji jest łączenie się spółek – spółka przejmująca przejmuje bowiem z dniem połączenia wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Niezależnie od tego jak spółka powstanie w wyniku łączenia, przepis art. 494 KSH gwarantuje, że podmiot powstały w wyniku tej czynności, przejmie roszczenie wynikające ze szkody planistycznej.

Jeśli spółka zbędzie nieruchomość, przysługiwać jej będzie roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości. Tutaj warto wspomnieć, że czynnością prawną będącą zbyciem nieruchomości, poza sprzedażą, będzie także przykładowo wniesienie prawa do nieruchomości aportem do spółki w zamian za udziały w tej spółce. W takim przypadku roszczenie będzie przysługiwać podmiotowi, który wniósł aport do spółki, a nie samej spółce.

Podsumowanie

Pod pojęciem szkody planistycznej kryją się różne roszczenia, przysługujące różnym osobom znajdującym się w odmiennych sytuacjach. Gąszcz przepisów i różne interpretacje wymagają rzetelnego podejścia i specjalistycznej wiedzy w zakresie dochodzenia roszczeń od gminy za szkody wywołane działalnością planistyczną. Aby uzyskać satysfakcjonujący wynik, warto rozważyć zwrócenie się do profesjonalistów, którzy pomogą w ustaleniu, czy roszczenie przysługuje, pomogą oszacować jego wysokość, a następnie pomogą w dochodzeniu zasądzenia roszczenia od gminy.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

• Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych

• Postanowienie SN z 2.02.2024 r., I CSK 6930/22, LEX nr 3666342

• Wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z 26.06.2014 r., XV Ca 468/14, LEX nr 1892981

• Wyrok SN z 30.06.2010 r., V CSK 452/09, LEX nr 852597

• Wyrok SN z 9.03.2016 r., II CSK 411/15, LEX nr 2005373

• Anne-Marie Weber, Restrukturyzacja z udziałem spółek osobowych, [w:] Michał Romanowski (red.), Prawo spółek osobowych. System Prawa Prywatnego. Tom 16B, Warszawa 2023