Wywłaszczenie polega na pozbawienia prawa własności w związku z realizacją celu publicznego. Możliwe jest za słusznym odszkodowaniem, które organ ustala w oparciu o wartość mienia. Jak wygląda proces, kiedy strona dowiaduje się o planach wywłaszczenia nieruchomości i kiedy traci do niej prawo?
Czym jest wywłaszczenie?
Zgodnie z treścią art. 21 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie możliwe jest jedynie wtedy, gdy przeprowadzane jest na cele publiczne. Pojęcie szerzej definiuje Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn), precyzując, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji: prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 ugn). Ustawa szczegółowo wymienia też cele, na których realizację można pozbawić mienia.
Kto może zostać wywłaszczony?
Wywłaszczenie może zostać przeprowadzone tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 ugn). Dlatego też nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość (art. 113 ust 2 ugn).
Co podlega wywłaszczeniu?
Zgodnie z art. 113 ust. 3 ugn: wywłaszczeniem może zostać objęta cała nieruchomość albo jej część. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj nieruchomości – dotyczyć to może zarówno gruntów rolnych, obiektów przemysłowych, domów jednorodzinnych, bloków z lokalami mieszkalnymi itp. Często więc osoby wywłaszczane tracą nie tylko istotną część majątku, ale również zamieszkane od wielu pokoleń rodzinne siedziby, a także gospodarstwa rolne czy przedsiębiorstwa będące zarazem ich źródłem utrzymania. Wywłaszczenia mają zatem nie tylko wymiar ekonomiczny, ale również społeczny.
Jak ustala się wysokość odszkodowania?
Wywłaszczenie bez odszkodowania nie jest na gruncie polskiego prawa możliwe. Zgodnie z ustawą zasadniczą, w zamian za utratę mienia powinno zostać przyznane słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji). Pojęcie to bywa jednak różnie interpretowane. Według Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt. SK 11/02, słuszne odszkodowanie nie oznacza pełnego, czyli pozwalającego na odtworzenie stanu posiadania – np. wybudowanie domu o identycznych parametrach. Trybunał stoi na stanowisku, że podczas ustalania odszkodowania organ musi wziąć pod uwagę też inne czynniki, czyli np. obciążenia dla budżetu państwa. W efekcie odszkodowanie ustala się w oparciu o operat szacunkowy, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego o rynkowej lub odtworzeniowej wartości nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).
Aktualnie obowiązujące zasady przewidują, że wywłaszczane nieruchomości wyceniane są zgodnie z obecnym oraz przyszłym przeznaczeniem. Podczas ustalania wysokości odszkodowania bierze się natomiast pod uwagę wyższą z uzyskanych kwot (art. 134 ugn).
Z powyższą zasadą – nazywaną „zasadą korzyści” – zrywa rządowy Projekt ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Według nowelizacji odszkodowania odnosiłyby się do aktualnej wartości powiększonej o system bonusów:
- plus 20% w przypadku nieruchomości gruntowych;
- 20% do wartości gruntu i 40% różnicy między wartością gruntu i nieruchomości dla domów;
- 20% w przypadku prawa użytkowania wieczystego (dodatkowo 40% różnicy między wartością gruntu i nieruchomości w przypadku położonych na nich budynków i innych instalacji, ponieważ zawsze stanowią one własność użytkownika wieczystego gruntu);
- 40% w przypadku mieszkań własnościowych.
Nowelizacja, ze względu na kontrowersje (odszkodowania byłyby zwykle niższe niż obecnie) oraz możliwą niekonstytucyjność, została odrzucona przez Senat i trafiła z powrotem do Sejmu.
Wywłaszczenie pod drogę
Obecnie najczęstsze w kraju są wywłaszczenia pod drogi, których warunki określa Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Specyfiką wywłaszczeń pod drogi jest fakt, że często decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Organ jest zobowiązany do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie do 60 dni (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Termin ten jednak bardzo rzadko jest dochowywany. W związku z nadaniem ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności, inwestor ma prawo od razu zająć nieruchomość i rozpocząć prace budowlane.
Wywłaszczenie nieruchomości
Wywłaszczenia nieruchomości możliwe są też na podstawie wielu innych specustaw, które regulują sposób postępowania w zależności od danego celu publicznego. Będą to np.:
- w przypadku inwestycji przeciwpowodziowych: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
- w przypadku inwestycji kolejowych: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym;
- w przypadku budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.
Rząd planuje w najbliższych latach realizację wielu inwestycji. Najważniejsze znaczenie będą miały wówczas specustawy: o CPK, drogowa i kolejowa. Szacuje się bowiem, że budowa megalotniska na zachodnim Mazowszu wraz z inwestycjami towarzyszącymi (np. realizacją projektu Kolei Dużych Prędkości) doprowadzi do kilkudziesięciu tysięcy wywłaszczeń na terenie całego kraju.
Spore oddziaływanie może mieć również planowana elektrownia atomowa na Pomorzu (rejon Lubiatowo-Kopalino). Chociaż we wstępnym wariancie budynki bloków energetycznych są położone w całości na gruntach należących do Lasów Państwowych, to realizacja inwestycji ma wiązać się ze znaczną rozbudową infrastruktury drogowej i kolejowej w rejonie. Trwają prace legislacyjne mające określić warunki, na jakich będą nabywane/wywłaszczane nieruchomości w związku z przedsięwzięciem.
W przypadku, kiedy realizacji danego celu publicznego nie reguluje osobna specustawa lub dane zagadnienie z zakresu wywłaszczeń nie zostało w niej ujęte, to organy posługują się przepisami z Ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Kiedy osoba wywłaszczana otrzymuje informację o procesie?
Raczej nie zdarza się, aby osoby wywłaszczane dowiedziały się o tym z dnia na dzień. Wyjątkiem jest czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 126 ugn). Może ono wystąpić np. ze względu na konieczność naprawy uszkodzeń infrastruktury w następstwie awarii lub uszkodzeń spowodowanych czynnikami naturalnymi (powodzie, wichury). Zwykle od momentu rozpoczęcia procedury do faktycznego zajęcia nieruchomości mijają lata.
Realizacja dużych celów publicznych – ze względu na silne oddziaływanie społeczne oraz/lub na środowisko – powinna zostać poprzedzona konsultacjami społecznymi. Przeprowadza je inwestor realizujący dane przedsięwzięcie, np. odbywają się przed rozpoczęciem każdej większej inwestycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Konsultacje mogą odbywać się na podstawie odpowiednich uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Przeprowadzenie konsultacji możliwe jest bowiem w oparciu o zapisy szeregu ustaw, np. Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mówi ona wyraźnie, że organ opracowujący projekt, którego realizacja może wpłynąć na środowisko, musi zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (art. 54 ust. 2 tejże ustawy).
Jak następnie wygląda procedura wywłaszczeniowa krok po kroku? Na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyodrębnić następujące etapy prowadzące do wywłaszczenia:
- Rokowania (art. 114 ugn) – wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno być poprzedzone rokowaniami, podczas których może zostać zawarta umowa lub zostaje zaproponowana nieruchomość zamienna.
- Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 115 ugn) – następuje ono z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy.
- Rozprawa administracyjna (art. 118 ugn).
- Wydanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu (art. 119) – decyzja powinna zawierać: ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana; określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości; określenie praw podlegających wywłaszczeniu; wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości / wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości; ustalenie wysokości odszkodowania.
- Wywłaszczenia, czyli pozbawienie praw do nieruchomości.
Realizacja wielu inwestycji celu publicznego będzie jednak odbiegać od tego schematu. Szereg specustaw (np. drogowa, kolejowa) dopuszcza najpierw wydanie decyzji lokalizacyjnej (tj. o wywłaszczeniu). Dopiero, gdy stanie się ona ostateczna (nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji) – lub ma rygor natychmiastowej wykonalności – wydawana jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ ma obowiązek poinformować stronę o istotnych dla postępowania czynnościach i zgromadzonych dowodach. Dotyczy to zwłaszcza sporządzenia operatu szacunkowego, z którym osoba wywłaszczana ma możliwość zapoznania się przed decyzją ustalającą wysokość odszkodowania.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że w momencie, kiedy zostaje wydana decyzja lokalizacyjna z rygorem natychmiastowej wykonalności lub z chwilą, gdy decyzja o wywłaszczeniu staje się ostateczna, strona traci prawo do dysponowania nieruchomością. Dopiero po tym, gdy decyzja stała się ostateczna, mogą zostać też wypłacone pieniądze z odszkodowania.
Proces wywłaszczenia krok po kroku – podsumowanie
Wywłaszczenia nieruchomości stanowią ingerencję w chronione przez Konstytucję prawo własności. Wywierają przy tym bardzo duży wpływ na osoby nimi dotknięte, zmuszając je niejednokrotnie do diametralnej zmiany życia – środowiska, pracy, miejsca zamieszkania itp. W wielu przypadkach mają również negatywne przełożenie na standard życia. Odszkodowania nie są bowiem w stanie odtworzyć stanu posiadania. Ważne jest zatem, aby organ dochował szczególnej staranności podczas procesu wywłaszczania oraz ustalania wysokości odszkodowania.
Osoby wywłaszczane powinny natomiast wiedzieć, że różne inwestycje celu publicznego regulowane są przez odmienne tzw. specustawy. Muszą również orientować się, jak przebiega procedura, co pozwoli im łatwiej dochodzić swoich praw.
Podstawy prawne:
- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
- Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
- Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt. SK 11/02
- Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
- Projekt ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw
- Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
- Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
- Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym
- Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
