Proces wywłaszczenia – krok po kroku

Wywłaszczenie polega na pozbawienia prawa własności w związku z realizacją celu publicznego. Możliwe jest za słusznym odszkodowaniem, które organ ustala w oparciu o wartość mienia. Jak wygląda proces, kiedy strona dowiaduje się o planach wywłaszczenia nieruchomości i kiedy traci do niej prawo? Przeczytaj artykuł i dowiedz się, dlaczego procedury nie zawsze wyglądają tak samo.

Czym jest wywłaszczenie?

Zgodnie z treścią Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie możliwe jest jedynie wtedy, gdy przeprowadzane jest na cele publiczne (inwestycje o znaczeniu ogólnospołecznym). Pod pojęciem wywłaszczenia rozumie się sytuację, która polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji: prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Kto może zostać wywłaszczony?

Wywłaszczenie może zostać przeprowadzone tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona. Nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających taką nieruchomość.

Co podlega wywłaszczeniu?

Wywłaszczeniem może zostać objęta cała nieruchomość albo jej część. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj nieruchomości – dotyczyć to może zarówno gruntów rolnych, obiektów przemysłowych, domów jednorodzinnych, bloków z lokalami mieszkalnymi itp.

Często więc osoby wywłaszczane tracą nie tylko istotną część majątku, ale również zamieszkane od wielu pokoleń rodzinne siedziby, a także gospodarstwa rolne czy przedsiębiorstwa będące zarazem ich źródłem utrzymania. Wywłaszczenia mają zatem nie tylko wymiar ekonomiczny, ale również społeczny.

Jak ustala się wysokość odszkodowania?

Wywłaszczenie bez odszkodowania nie jest na gruncie polskiego prawa możliwe. Zgodnie z Konstytucją RP, w zamian za utratę mienia powinno zostać przyznane słuszne odszkodowanie. Pojęcie to bywa jednak różnie interpretowane. Według Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, słuszne odszkodowanie nie oznacza pełnego, czyli pozwalającego na odtworzenie stanu posiadania – np. wybudowanie domu o identycznych parametrach. Trybunał stoi na stanowisku, że podczas ustalania odszkodowania organ musi wziąć pod uwagę też inne czynniki, czyli np. obciążenia dla budżetu państwa. W efekcie odszkodowanie ustala się w oparciu o operat szacunkowy, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego o rynkowej lub odtworzeniowej wartości nieruchomości.

Aktualnie obowiązujące zasady przewidują, że wywłaszczane nieruchomości wyceniane są zgodnie z obecnym oraz przyszłym przeznaczeniem. Podczas ustalania wysokości odszkodowania bierze się natomiast pod uwagę wyższą z uzyskanych kwot.

Więcej na temat odszkodowań za wywłaszczenie przeczytasz w artykule:

• Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości – kompendium wiedzy

Wywłaszczenie nieruchomości – podstawy prawne

Nie istnieje jedna uniwersalna procedura wywłaszczeniowa. Wywłaszczenia nieruchomości realizowane są najczęściej na podstawie jednej z wielu specustaw, które szczegółowo regulują sposób postępowania w zależności od danego celu publicznego. Będą to np.:

• w przypadku inwestycji przeciwpowodziowych: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;
• w przypadku inwestycji kolejowych: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym;
• w przypadku budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.

Rząd planuje w najbliższych latach realizację wielu inwestycji. Najważniejsze znaczenie będą miały wówczas specustawy: o CPK, drogowa i kolejowa. Szacuje się bowiem, że budowa megalotniska na zachodnim Mazowszu wraz z inwestycjami towarzyszącymi (np. realizacją projektu Kolei Dużych Prędkości) doprowadzi do kilkudziesięciu tysięcy wywłaszczeń na terenie całego kraju.

Spore oddziaływanie może mieć również planowana elektrownia atomowa na Pomorzu (rejon Lubiatowo-Kopalino). Chociaż we wstępnym wariancie budynki bloków energetycznych są położone w całości na gruntach należących do Lasów Państwowych, to realizacja inwestycji ma wiązać się ze znaczną rozbudową infrastruktury drogowej i kolejowej w rejonie (więcej o tym przeczytasz tutaj: Droga do elektrowni jądrowej w Lubiatowie – kwestia wywłaszczeń).

W przypadku, kiedy danego celu publicznego nie reguluje osobna specustawa lub dane zagadnienie z zakresu wywłaszczeń nie zostało w specustawie ujęte, to organy posługują się przepisami z Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenia na jej podstawie należą jednak do rzadkich sytuacji i odnoszą się do inwestycji o niewielkiej skali – np. do wywłaszczenia pod szkołę, miejsce pamięci narodowej, gminne boisko itp.

Wywłaszczenie pod drogę – procedura w przypadku specustawy

Obecnie najczęstsze w kraju są wywłaszczenia pod drogi, których warunki określa Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Specyfiką wywłaszczeń pod drogi jest fakt, że prawie zawsze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Można wyróżnić następujące charakterystyczne etapy wywłaszczenia pod drogę:

• Wniosek o ZRID – zarządca drogi, po zakończeniu przygotowań i zebraniu niezbędnej dokumentacji (m.in. decyzji środowiskowej), składa wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. To dobry moment, by zasięgnąć porady prawnej i sprawdzić, jakie odszkodowanie może przysługiwać (zamówić niezależną wycenę nieruchomości – tzw. kontroperat). 
• Wydanie decyzji ZRID – decyzja ta nie tylko zatwierdza przebieg inwestycji, ale też pozwala na budowę, dzieli działki i przenosi własność na Skarb Państwa lub samorząd. Decyzja zwykle ma rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że właściciel musi wydać nieruchomość niezwłocznie – niezależnie od ewentualnego odwołania.
• Zajęcie nieruchomości – jeśli nadano rygor, budowa może ruszyć zaraz po wydaniu decyzji, nawet tego samego dnia. W pozostałych przypadkach nieruchomość może zostać zajęta po upływie 120 dni od chwili, gdy ZRID stał się ostateczny. Do tego czasu właściciel musi ją opróżnić. Momentem, kiedy nieruchomość zmienia właściciela jest natomiast dzień, w którym ZRID staje się ostateczny.
• Ustalanie odszkodowania – w odrębnym postępowaniu starosta lub wojewoda zlecają wycenę nieruchomości rzeczoznawcy. Sporządzony operat stanowi podstawę do wydania decyzji odszkodowawczej. Termin? Zależnie od rygoru – 60 dni w przypadku jego nadania lub – jeżeli go nie było – 30 dni od ostateczności decyzji ZRID. W praktyce terminy te są często przekraczane. Po doręczeniu decyzji o odszkodowaniu jest tylko 14 dni na złożenie od niej odwołania. Dlatego warto być przygotowanym na tę sytuację i dysponować kontroperatem. Rzetelna wycena nieruchomości zajmuje nawet kilka tygodni, więc może nie być na nią już czasu.
• Wypłata odszkodowania – wypłata powinna nastąpić w ciągu 14 dni od ostateczności decyzji o odszkodowaniu. Opóźnienia są obecnie rzadkie, ale mogą się zdarzyć z powodu bezczynności urzędów lub braku środków.

Jeśli toczy się postępowanie odwoławcze, wypłata odszkodowania następuje dopiero po jego zakończeniu. W międzyczasie można jednak wnioskować o zaliczkę w wysokości 70% –zostaje ona wypłacona w ciągu 30 dni.

Procedura wywłaszczenia z Ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. pod szkołę)

Jak wygląda procedura w przypadku, gdy wywłaszczenie nie dotyczy inwestycji objętej zapisami żadnej specustawy? Na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyodrębnić następujące etapy prowadzące do wywłaszczenia:

• Rokowania – wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno być poprzedzone rokowaniami, podczas których może zostać zawarta umowa sprzedaży nieruchomości lub zostaje zaproponowana nieruchomość zamienna.
• Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego – następuje ono z dniem doręczenia zawiadomienia stronom lub z dniem określonym w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy.
• Rozprawa administracyjna – odbywa się z udziałem osoby wywłaszczanej, która może przedstawiać swoje dowody.
  Wydanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu – decyzja powinna zawierać: ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana; określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości; określenie praw podlegających wywłaszczeniu; wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości / wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości; ustalenie wysokości odszkodowania.
• Wywłaszczenie, czyli pozbawienie praw do nieruchomości.

Jak widać powyższa procedura daje osobie wywłaszczanej duże pole do rokowań – może sprzedać nieruchomość dobrowolnie, a także przedstawić swoje racje na toczonej z jej udziałem rozprawie administracyjnej. Pieniądze z odszkodowania otrzymuje się też niedługo po wywłaszczeniu – w terminie 14 dni od ostateczności decyzji.

Specustawy zwykle ograniczają powyższe uprawnienia do minimum – dopuszczają najpierw wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Dopiero po pewnym czasie, w osobnym postępowaniu administracyjnym, wydawana jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania. Pozwala to przyspieszyć proces wywłaszczenia, a także ograniczyć nakłady osobowe po stronie urzędu. Niestety dzieje się to kosztem interesów właścicieli nieruchomości, którzy otrzymują należne im pieniądze na długo po zajęciu nieruchomości.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że nawet w przypadku specustaw organ ma obowiązek poinformować osobę wywłaszczaną o istotnych dla postępowania czynnościach i zgromadzonych dowodach. Dotyczy to zwłaszcza sporządzenia operatu szacunkowego, z którym osoba wywłaszczana ma możliwość zapoznania się przed decyzją ustalającą wysokość odszkodowania.

Zaniżone odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości – czy można odwołać się do sądu cywilnego?

Niezależnie od podstawy wywłaszczenia (procedury), gdy odszkodowanie zostało zaniżone, osoba wywłaszczona może zakwestionować decyzję w toku postępowania administracyjnego. Odwołanie kieruje się w nieprzekraczalnym terminie 14 dni do organu II instancji (np. do wojewody w przypadku decyzji starosty). Dopiero po wyczerpaniu tej drogi możliwe jest wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 

Powyższe oznacza to, że spór o wysokość odszkodowania nigdy nie trafia do sądu cywilnego (nie będzie się on tym zajmował), lecz po wyczerpaniu administracyjnej drogi odwoławczej rozpatrywany jest przez sąd administracyjny w ramach kontroli legalności decyzji.

Nielicznym wyjątkiem od powyższej zasady jest wywłaszczenie nieruchomości pod budowę elektrowni jądrowej, kiedy dochodzenie podwyższenia przyznanego odszkodowania musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego.

Proces wywłaszczenia – podsumowanie

Wywłaszczenia nieruchomości stanowią ingerencję w chronione przez Konstytucję prawo własności. Wywierają przy tym bardzo duży wpływ na osoby nimi dotknięte, zmuszając je niejednokrotnie do całkowitej zmiany życia – środowiska, pracy, miejsca zamieszkania itp. W wielu przypadkach mają również negatywne przełożenie na standard życia. Odszkodowania nie są bowiem w stanie odtworzyć stanu posiadania. Ważne jest zatem, aby organ dochował szczególnej staranności podczas procesu wywłaszczania oraz ustalania wysokości odszkodowania.

Osoby wywłaszczane powinny wiedzieć, że różne inwestycje celu publicznego regulowane są przez odmienne tzw. specustawy. Muszą również orientować się, jak przebiegają poszczególne procedury, co pozwoli im łatwiej dochodzić swoich praw. Zrozumienie tak zawiłej problematyki, jaką jest wywłaszczenie, zwykle nie jest możliwe bez profesjonalnego wsparcia prawnego. Każda sytuacja jest inna – specjalistyczna pomoc pozwala zabezpieczyć interesy osoby pozbawianej majątku.

Źródła:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt. SK 11/02
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
• Projekt ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw
• Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
• Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
• Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym
• Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko