Specustawa drogowa należy do grona tzw. ustaw szczególnych. Zasady w niej zawarte ułatwiają przymusowe przejmowanie gruntów pod drogi publiczne. W jaki sposób przepisy definiują cele drogowe i jak wygląda procedura wywłaszczenia nieruchomości – o tym przeczytasz w dzisiejszym artykule.
Co to jest specustawa drogowa?
W Polsce funkcjonuje szereg tzw. specustaw. Są to ustawy regulujące w sposób szczególny konkretne zagadnienia, zwykle realizację inwestycji celu publicznego (służących potrzebom społecznym). Dzięki przepisom w nich zawartym, ułatwione zostaje m.in. przejmowanie w drodze wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych pod dane przedsięwzięcie (drogę, lotnisko, tory kolejowe itp.).
Wiele specustaw – chociaż z założenia miały obowiązywać tymczasowo – bywa regularnie przedłużanych. To sprawia, że rozwiązania wprowadzone z myślą o konkretnej (nadzwyczajnej) sytuacji często na stałe weszły do praktyki administracyjnej.
Powyższe dotyczy najczęściej wykorzystywanej obecnie specustawy, którą jest Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa została uchwalona w związku z przygotowaniami infrastrukturalnymi do Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej 2012 i początkowo ograniczała się do dróg krajowych. W 2006 r. rozszerzono ją o drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Akt ten miał stracić moc z końcem 2007 r. Jednak ustawodawca kilkukrotnie przesuwał datę wygaśnięcia specustawy – najpierw do końca 2013 r., później do 2020 r., a następnie do 2023 r. Ostatecznie zdecydowano się usunąć przepis określający termin obowiązywania ustawy, co nadało jej charakter bezterminowy.
Przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych osiągane jest przede wszystkim poprzez uproszczenie procedur administracyjnych. Zamiast prowadzenia kilku odrębnych postępowań i uzyskiwania wielu decyzji, specustawa drogowa wprowadza jedno zintegrowane rozstrzygnięcie – decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja ZRID). Przed wejściem w życie specustawy drogowej konieczne było wydanie m.in. odrębnych decyzji o lokalizacji inwestycji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wywłaszczeniu, określeniu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, pozwoleniu na budowę, przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia terenu.
Co można wybudować na podstawie specustawy drogowej?
Zgodnie z Ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, droga to nie tylko sama jezdnia. Obiekt taki obejmuje również inne elementy infrastruktury – zarówno te konstrukcyjne, jak i techniczne – pod warunkiem, że tworzą one funkcjonalną całość i służą przemieszczaniu się osób lub pojazdów. Oprócz jezdni do drogi zaliczane są znajdujące się w wyznaczonym pasie drogowym m.in. chodniki, ścieżki rowerowe, skrzyżowania, zjazdy oraz urządzenia wspomagające organizację ruchu, w tym kanały technologiczne. Kluczowe znaczenie ma tu funkcjonalny związek z ruchem drogowym – tylko wtedy dany obiekt traktowany jest jako część drogi.
Specustawa drogowa obejmuje więc znacznie szerszy zakres niż mogłoby się wydawać. Procedura wywłaszczeń może dotyczyć nie tylko gruntów pod jezdnię, ale też pod chodniki, ścieżki rowerowe czy miejsca postojowe. Dla właścicieli wywłaszczanych nieruchomości bywa to niekiedy zaskakujące.
Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że przepisy specustawy odnoszą się do dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych). Nie dotyczą zatem np. wewnętrznych dróg osiedlowych – nawet jeśli znajdują się one na gruntach samorządowych lub Skarbu Państwa.
Decyzja ZRID – kluczowy instrument specustawy drogowej
Decyzja ZRID może zostać wydana w trybie „zwykłym”, co oznacza, że staje się ona ostateczna po upływie 14 dni od jej doręczenia. Tak się dzieje pod warunkiem, że żadna ze stron nie wniesie odwołania. W praktyce jednak najczęściej nadawany jest tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Taki „ekspresowy” tryb powoduje, że decyzja zaczyna obowiązywać już w dniu jej wydania, bez względu na ewentualne odwołania.
Dzięki rygorowi inwestor może natychmiast rozpocząć realizację przedsięwzięcia, w tym również przejąć grunty objęte decyzją. Dla właścicieli nieruchomości oznacza to często nagłą utratę dostępu do domu lub działki, zanim jeszcze otrzymają jakiekolwiek środki finansowe z tytułu odszkodowania – które zazwyczaj wypłacane są po kilku miesiącach.
W przypadku oporu ze strony wywłaszczanego, przepisy przewidują możliwość przymusowego usunięcia go z nieruchomości. Przebiega to z udziałem policji na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej.
Odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na mocy specustawy drogowej
Wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości na potrzeby inwestycji drogowej ustala wojewoda (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) lub starosta (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) w ramach postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Procedura ta uruchamiana jest z urzędu – wojewoda jest zobowiązany do jej wszczęcia niezwłocznie po tym, jak decyzja ZRID stanie się ostateczna, niezależnie od działań właściciela czy zarządcy drogi. Ustawa przewiduje, że decyzja o odszkodowaniu powinna zostać wydana w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję ZRID waloru ostateczności.
W sytuacji, gdy decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wojewoda nie musi czekać na jej ostateczność. W takim przypadku może od razu przystąpić do ustalania kwot należnych właścicielom. Termin na zakończenie tej procedury to 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru.
Odszkodowanie przysługuje nie tylko właścicielom nieruchomości, ale również użytkownikom wieczystym oraz osobom posiadającym ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości (też prawo dożywocia) – np. użytkowanie, służebność czy hipotekę. Dzieje się tak, ponieważ decyzja ZRID nie tylko przenosi własność nieruchomości, ale również powoduje wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych. Odszkodowania nie przewidziano natomiast dla osób dysponujących jedynie prawami obligacyjnymi, jak najem czy dzierżawa – nie są one uwzględniane w postępowaniu.
Wszyscy uprawnieni do odszkodowania, w tym również zarządca drogi (np. GDDKiA przy drogach krajowych), mają status strony w postępowaniu i mogą aktywnie uczestniczyć w jego przebiegu. Oznacza to, że mają prawo do składania wniosków dowodowych, kwestionowania opinii rzeczoznawcy czy odwoływania się od decyzji wojewody, jeśli nie zgadzają się z wyceną.
Podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest operat szacunkowy (pisemna opinia o wartości majątku) sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Przy ustalaniu odszkodowania kluczowe znaczenie mają dwa momenty: stan nieruchomości ocenia się na dzień wydania decyzji ZRID, natomiast jej wartość – na dzień ustalenia wysokości odszkodowania. Oznacza to, że inwestycje w nieruchomość dokonane już po wydaniu decyzji ZRID nie będą miały wpływu na kwotę odszkodowania.
Dodatki do odszkodowania na mocy specustawy drogowej
W sytuacji, gdy osoba wywłaszczana – będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości – dobrowolnie ją przekaże, a w przypadku nieruchomości zabudowanej – również ją opróżni, przysługuje jej dodatkowe świadczenie pieniężne. Jednocześnie powinna tego dokonać w terminie do 30 dni od:
- dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z rygorem natychmiastowej wykonalności,
- dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub
- dnia, gdy decyzja ZRID bez rygoru stała się ostateczna.
W powyższych sytuacjach kwota odszkodowania zostaje powiększona o 5% wartości nieruchomości, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Specustawa drogowa przewiduje też formę wsparcia związaną z koniecznością przeprowadzki, tj. zryczałtowany ekwiwalent jej kosztów. Jeśli wywłaszczenie dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (lub takim, w którym znajduje się lokal mieszkalny), właścicielowi, który w nim faktycznie mieszka, automatycznie przysługuje dodatkowa kwota w wysokości 10 tys.
Odwołanie od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie na mocy specustawy drogowej
Od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie pod drogę można się odwołać, ale należy to zrobić we właściwy sposób. Odwołanie składa się zawsze za pośrednictwem tego organu, który wydał decyzję. Przykładowo: gdy decyzję wydał wojewoda, odwołanie kieruje się do Ministra Rozwoju i Technologii, ale składa się je właśnie u wojewody. Na odwołanie jest 14 dni od momentu, kiedy decyzja została doręczona – stronie postępowania (osobie wywłaszczonej) lub jej pełnomocnikowi, jeśli taki działa w sprawie. Kiedy ten termin minie, odwołanie nie będzie już rozpatrzone.
Trzeba też wyraźnie zaznaczyć, że wchodzenie na drogę odwoławczą ma sens tylko wtedy, gdy na skutek naruszenia prawa kwota odszkodowania została zaniżona. Takie sytuacje niestety nie należą do rzadkości, ponieważ w operatach szacunkowych bardzo często pojawiają się błędy, które skutkują niedokładnym oszacowaniem wartości majątku.
W razie nieuwzględnienia odwołania przez organ, osoba wywłaszczona może złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w ostateczności – skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postępowania odwoławcze trwają często bardzo długo. Pieniądze z odszkodowania nie będą natomiast wypłacone, zanim sprawa się nie zakończy. Wyjściem z tej sytuacji jest zawnioskowanie o zaliczkę na poczet odszkodowania (70% ustalonej kwoty), która zostaje wypłacona w terminie 30 dni od złożenia wniosku.
Specustawa drogowa a „małe wywłaszczenie”
Podczas realizacji inwestycji drogowych często dochodzi do sytuacji, w których sąsiednie działki – nieobjęte bezpośrednio budową – są wykorzystywane tymczasowo przez wykonawcę. Chodzi tu np. o magazynowanie materiałów, parkowanie maszyn czy organizację zaplecza budowy. Taki stan rzeczy to tzw. „małe wywłaszczenia”, czyli czasowe ograniczenie praw do nieruchomości bez trwałego jej przejęcia.
Już na etapie składania wniosku o ZRID, inwestor musi wskazać, z jakich działek planuje tymczasowo korzystać. Jeśli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zajęcie takich terenów może nastąpić od razu.
Podobne zasady obowiązują jeszcze przed rozpoczęciem właściwych robót. Zarządca drogi może poprosić właściciela nieruchomości o zgodę na wejście na działkę, np. w celach przygotowawczych. Jeśli nie wyrazi on zgody, inwestor może wystąpić do urzędu o wydanie decyzji administracyjnej, która umożliwi czasowe korzystanie z nieruchomości. Taka decyzja może obowiązywać maksymalnie przez 3 lata.
W każdym przypadku, gdy właściciel zostaje ograniczony w korzystaniu ze swojej nieruchomości, ma prawo do odszkodowania (stosuje się przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczenie). Wysokość odszkodowania zależy od zakresu i czasu trwania utrudnień, jakie powstały w wyniku prowadzonej inwestycji.
Specustawa drogowa a wywłaszczenie – podsumowanie
Specustawa drogowa to szczególny akt prawny, który znacząco usprawnia realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych – od gminnych po krajowe. Jej głównym celem jest uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy infrastruktury drogowej poprzez połączenie wielu postępowań administracyjnych w jedno – zakończone wydaniem decyzji ZRID. Dzięki temu inwestorzy mogą szybciej uzyskiwać niezbędne zgody, a procedura wywłaszczenia nieruchomości przebiega sprawniej, choć – jak zwracają uwagę krytycy – często kosztem interesów właścicieli.
Dla osób, których nieruchomości zostały objęte decyzją ZRID, kluczowe znaczenie ma nie tylko sama wysokość odszkodowania, ale również znajomość przysługujących im uprawnień – w tym możliwość uzyskania dodatków finansowych za dobrowolne wydanie nieruchomości i zryczałtowany ekwiwalent kosztów przeprowadzki. Równocześnie należy pamiętać, że istnieje ścieżka odwoławcza, która może prowadzić do podwyższenia zaniżonego odszkodowania.
Choć specustawa służy realizacji ważnych inwestycji publicznych, to jej stosowanie wymaga zachowania równowagi między interesem publicznym a prawami jednostki. Właśnie dlatego osoby dotknięte wywłaszczeniem powinny rozważyć skorzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej już na wczesnym etapie postępowania (przed wydaniem decyzji ZRID).
Operat szacunkowy – czym jest?
Operat szacunkowy pełni kluczową rolę w ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby wielu postępowań – od wywłaszczenia po dział spadku. W artykule wyjaśniamy, kto może go …
Budowa zachodniej obwodnicy Szczecina S6: jak wywalczyć korzystne odszkodowanie?
Rusza realizacja zachodniej obwodnicy Szczecina w ciągu drogi S6. Budowa tej kluczowej trasy wymaga wywłaszczenia prywatnych gruntów. Właściciele nieruchomości powinni jak najszybciej podjąć kroki, aby …
