Czym jest samowola budowlana?

Każdy kto buduje lub nabywa nieruchomość obawia się samowoli budowlanej. W pierwszym przypadku może ona być efektem odstępstw od projektu budowlanego, albo w ogóle nie uzyskania stosownych pozwoleń i zgód budowlanych. W przypadku nabycia nieruchomości, istnieje ryzyko zakupu wadliwej nieruchomości obarczonej wadą samowoli budowlanej, za którą w pewnych okolicznościach odpowiedzialność przechodzi na właściciela. Warto wiedzieć, jak w prawie polskim rozumiana jest samowola budowlana. W kolejnych artykułach z cyklu odpowiemy na pytania o podmiot odpowiedzialny za samowolę budowlaną oraz o konsekwencje popełnienia samowoli. 

Definicja samowoli budowlanej

W prawie polskim nie odnajdziemy definicji samowoli budowlanej. Jest to termin, który wszedł jednak do mowy potocznej, a także posługuje się nim doktryna oraz orzecznictwo. Z samej nazwy wynika, że określony podmiot samowolnie, więc bez wiedzy i zgody stosownych organów nadzoru budowlanego dokonał pewnych czynności. W świetle Prawa budowlanego (dalej również: ustawa) samowola budowlana może dotyczyć:

• budowy obiektu budowlanego – zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego;
• prowadzenia robót budowlanych – zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z tego wynika, że pojęcie robót budowlanych jest szersze i obejmuje również budowę. Dodatkowo, warto podkreślić, że samowola może dotyczyć również rozbiórki obiektu budowlanego.

Odpowiedzi na pytanie o definicję samowoli budowlanej pozwalają nam udzielić przepisy art. 28-art. 31 ustawy poprzez wskazanie, kiedy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia. 

Zasadą w prawie polskim jest, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-art. 31, jednak są wyjątki:

• art. 29 ust. 1 pr. bud. wymienia inwestycje, których realizacja wymaga wyłącznie zgłoszenia budowy;
• art. 29 ust. 2 pr. bud. stanowi kiedy nie jest wymagana ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenie budowy;
• art. 29 ust. 3 stanowi kiedy wymagane jest wyłącznie zgłoszenie robót budowlanych;
• art. 29 ust. 4 stanowi kiedy nie jest wymagana ani decyzja o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenie robót budowlanych.

Pozwolenie na budowę

Prawo budowlane stanowi, że inwestor zawsze zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w ust. 1, lub robót budowlanych, o których mowa w ust. 3, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 5 ustawy). Pozwolenie na budowę wymagane jest bezwzględnie również w sytuacji, gdy wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w ust. 1-4, wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (art. 29 ust. 5a Prawa budowlanego).

Pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków oraz na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. 

Bezwzględnie pozwolenie na budowę wymagane jest również wtedy, gdy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego).

Jak widać, choć samowola budowlana nie jest zdefiniowana, należy uznać, że każde naruszenie przytoczonych powyżej przepisów będzie stanowiło samowolę budowlaną. Biorąc pod uwagę złożoność przepisów prawa budowlanego oraz częstotliwość jego zmian nierzadko samowole budowlane popełniane są nieświadomie. 

Chcąc zatem zdefiniować samowolę budowlaną możemy przyjąć, że jest nią rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych:

• bez decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy była ona wymagana,
• bez wymaganego zgłoszenia lub
• pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia
• nawet jeżeli roboty budowlane zostały zakończone.

Szerokie rozumienie samowoli budowlanej usuwanej w drodze postępowania naprawczego

Polskie prawo budowlane przewiduje dwie procedury usuwania samowoli budowlanych, które zostaną omówione w kolejnych artykułach:

• legalizacyjną, które dotyczy samowoli budowlanych polegających na budowie obiektów budowlanych bez wymaganej zgody (pozwolenia albo zgłoszenia);
• naprawczą, które ma zastosowanie we wszystkich innych sytuacjach, gdy inwestor wykonuje prace niezgodnie z przepisami prawa.

Postępowanie naprawcze pełni zatem podobną funkcję do postępowania legalizacyjnego, ale dotyczy sytuacji, gdy inwestor co prawda posiadał pozwolenie na budowę lub zgłosił roboty budowlane, ale zaistniały inne przesłanki niezgodności z przepisami.

Zatem wprowadzenie do Prawa budowlanego postępowania naprawczego (art. 50) rozszerzyło definicję samowoli budowlanej na przypadki prowadzenia robót budowlanych :

• w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska;
• bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
• na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
• w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (w tym prawa miejscowego np. mpzp).

Przykład takiej samowoli to budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności (wyrok NSA w Warszawie z 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01).

Innym przykładem samowoli budowlanej usuwanej w drodze postępowania naprawczego jest próba obejścia przez inwestora przepisów prawa o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sprowadza się do to prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i dotyczy sytuacji, kiedy dla inwestycji przewidziano obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jednak inwestor dokonał zgłoszenia, co może być wynikiem niewiedzy lub celowym działaniem z zamiarem obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę.

Stare samowole budowlane

Stare samowole budowlane usuwane są w procedurze legalizacyjnej na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Ma to miejsce wtedy, gdy: 

1. przed 1.01.1995 r. zakończono budowę (choćby częściowo);
2. przed 1.01.1995 r. przystąpiono do faktycznego użytkowania budynku lub jego części zgodnie z przeznaczeniem.

Data graniczna 1 stycznia 1995 r. jest datą wejścia w życie Prawa budowlanego, które obecnie obowiązuje. Co ciekawe, stare samowole budowlane dotyczą nie tylko budów zakończonych przed 1.01.1995 r., ale również tych zakończonych w okresie obowiązywania poprzednich ustaw tj. Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r., ponieważ Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało przepisów przejściowych. Obowiązuje zatem zasada automatycznego stosowania przepisów nowych. Zatem Prawo budowlane z 1974 r. ma również zastosowanie do obiektów wybudowanych przed dniem 1.03.1975 r. (a nie Prawo budowlane z 1961 r.).

Zgodnie z Prawem budowlanym stroną postępowania legalizacyjnego jest inwestor. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W przypadku samowoli „20-letnich” i tzw. starych problematyczne może być zidentyfikowanie inwestora. Możliwe są sytuacje, w których inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zatem nie będzie mógł wykonać decyzji legalizacyjnej. W takich okolicznościach uznanie za stronę postępowania legalizacyjnego inwestora zagraża nie wykonalnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Wówczas stroną postępowania i adresatem obowiązków jest właściciel lub zarządca obiektu, chyba że pomimo nieposiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez inwestora, dopuszczalne jest nałożenie na niego obowiązków w postępowaniach legalizacyjnych, a inwestor samowolnie wybudował obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości i dodatkowo nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, a nadto stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora działającego w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 19.04.2017 r., II OSK 2116/15). 

Czy można domniemywać istnienia samowoli budowlanej?

W prawie polskim obowiązuje zasada braku domniemania istnienia samowoli budowlanej. Oczywiście podstawowymi dowodami w sprawie samowoli budowlanej jest dokumentacja budowlana. Jednak obowiązek przechowywania dokumentacji budowy wprowadziło dopiero Prawo budowlane z 7.07.1994 r. w art. 63 ust. 1. Co więcej, w latach 70. i 80. XX wieku, akta spraw zgód budowlanych stanowiły niearchiwalna kategorię B5. Akta takie podlegały po upływie 5 lat brakowaniu. 

Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które uchylają postanowienia organów nadzoru, gdy brak jest dowodów na popełnienie samowoli budowlanej. Sądy twierdzą, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakichś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego realizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10.09.2019 r., II SA/Wr 348/19).

Podsumowanie

W polskim prawie brak jest definicji samowoli budowlanej, jednak można ją zrekonstruować z przepisów Prawa budowlanego. Samowola budowlana to prowadzenie i rozpoczęcie robót budowlanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy była ona wymagana, bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Samowolą budowlaną są również istniejące obiekty budowlane, a postępowanie legalizacyjne można wszcząć również wtedy, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W prawie budowlanym przewidziano również postępowanie naprawcze, które dotyczy przypadków samowolnych odstępstw od projektu budowlanego lub prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.

Źródła:

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725)

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.04.2017 r., II OSK 2116/15

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10.09.2019 r., II SA/Wr 348/19