Kto odpowiada za samowolę budowlaną?

Samowola budowlana stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. W prawie polskim obowiązuje zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą „każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami”. Jak wynika z jej treści, zasada ta nie ma charakteru absolutnego. Kluczową kwestią zdaje się być określenie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu popełnienia samowoli budowlanej, co niejednokrotnie przysparza problemu organom nadzoru budowlanego oraz sądom. 

Podmiot odpowiedzialny za samowolę budowlaną

W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej wszczynane jest postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. W toku tego postępowania organy nadzoru budowlanego nakładają na sprawców samowoli szereg obowiązków, a w razie ich niezrealizowania orzekają nakaz rozbiórki obiektu na jego koszt. Obowiązkami orzekanymi przez organy nadzoru budowlanego są m. in. przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, dokonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. 

Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego lub naprawczego obowiązki nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Dodatkowo, koszty związane z wykonaniem tych obowiązków, ponosi odpowiednio inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Zasadą jest zatem, że odpowiedzialnym za samowolę budowlaną jest inwestor. W Prawie budowlanym brak jest definicji inwestora, można ją jednak zrekonstruować z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego. Przepisy określają również zakres obowiązków inwestora, do których należy m. in. zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie:

1. Opracowania projektu budowlanego i stosownie do potrzeb innych projektów.
2. Objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy.
3. Opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
4. Wykonania i odbioru robót budowlanych.
5. W przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych – przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

W toku procesu budowlanego istnieje możliwość zmiany inwestora, co przewiduje art. 40 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest obowiązany w drodze decyzji przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, wówczas to nowy inwestor będzie odpowiedzialny z tytułu samowoli budowlanej. 

Regulacje prawne bardzo ogólnie określają inwestora poprzez wskazanie jego potencjalnych czynności w toku realizacji inwestycji budowlanej. W orzecznictwie sądowym zauważa się, że inwestor jest siłą napędową całej inwestycji, inicjuje przedsięwzięcie, dąży do jej powstania, organizuje i finansuje lub organizuje środki finansowe na ten cel. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji. (wyrok WSA W Gdańsku z 8.12.2021 r., sygn. II SA/Gd 306/21; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3050/15).

Inwestorem jest zatem osoba fizyczna, osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna, która:

• posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• realizuje inwestycję budowlaną od jej zainicjowania poprzez wszczęcie postępowania o pozwolenie na budowę, poprzez organizację budowy, zapewnienie projektu i innych opracowań oraz czynności wymaganych przepisami;
• finansuje całe przedsięwzięcie lub organizuje stosowne środki finansowe;
• po zakończeniu budowy podejmuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu budowlanego (ewentualnie przekazuje obiekt podmiotowi, który przystąpi do jego użytkowania). 

Czy inwestor musi być właścicielem nieruchomości?

Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w dacie orzekania przez organ o udzieleniu pozwolenia na budowę – inwestor musi być właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lub posiadać stosowne upoważnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. dzierżawca). Natomiast na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu inwestor już nie musi być właścicielem nieruchomości. Oznacza, że to po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub skutecznego dokonania zgłoszenia inwestor może zbyć prawo własności nieruchomości, co również nie ułatwia identyfikacji podmiotu obowiązanego z tytułu samowoli budowlanej. Jednak zwykle to właśnie na inwestora ujawnionego w pozwoleniu budowlanym nakłada się obowiązki w toku postępowania legalizacyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2017 r., VII SA/Wa 978/16).

Śmierć inwestora a odpowiedzialność za samowolę budowlaną

Proces budowy obiektu budowlanego niejednokrotnie jest procesem wieloletnim, podczas którego może dojść do śmierci inwestora. Podobnie, do śmierci inwestora może dojść również w toku postępowania legalizacyjnego, albo postępowania egzekucyjnego (przymusowej rozbiórki).

Jeżeli chodzi o problem śmierci inwestora w toku postępowania legalizacyjnego to mamy do czynienia z sukcesją praw. Zgodnie z art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem odpowiedzialność przechodzi na podmiot, który nabywa prawo własności budowanego lub wybudowanego obiektu, co do którego istnieją podejrzenia, że stanowi samowolę budowlaną. Ta sama reguła obowiązuje w przypadku obrotu obiektem budowlanym, czy to w drodze umów cywilnoprawnych. Wówczas odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej przechodzi z chwilą utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na kolejnego nabywcę, co koresponduje z art. 52 Prawa budowlanego.

W przypadku śmierci inwestora podczas procesu budowy spadkobiercy inwestora mogą bez przeszkód kontynuować budowę i podejmować przed organami administracji wszelkie inne czynności z nią związane, takie jak zgłoszenie zakończenia budowy czy też wystąpienie o udzielenie pozwolenie na użytkowanie. Zatem w razie  śmierci inwestora uprawnienie do zakończenia budowy przechodzi na spadkobierców inwestora. Wstępują oni bowiem w prawa i obowiązki spadkodawcy także z decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy mieć na względzie, że uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę są związane z nieruchomością, nie zaś wyłącznie z osobą uprawnionego. Nie ma zatem konieczności uruchamiania procedury przeniesienia pozwolenia na budowę na spadkobierców (wyrok WSA we Wrocławiu z 16.04.2013 r., II SA/Wr 108/13).

Może zdarzyć się, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wskutek stwierdzonej samowoli budowlanej inwestor umrze. Wówczas, zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dochodzi do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Zatem zmiana zobowiązanego na etapie postępowania egzekucyjnego nie może prowadzić do umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości jeżeli są następcy prawni.

Przepis ten dotyczy zwłaszcza sytuacji, gdy wskutek czynności prawnej dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości (lub innej rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek) np. sprzedaż nieruchomości, obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną. W tym przypadku obowiązki w toku postępowania legalizacyjnego nakłada się na następcę prawnego poprzednika tj. nabywcę nieruchomości. Wymaganie przeprowadzenia rozbiórki nieruchomości od osoby, która nie jest jej właścicielem byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (art. 7 KPA).

Zmiany właścicieli nieruchomości a odpowiedzialność za samowolę

Co do zasady obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym nakłada się na inwestora, chyba że inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie można go ustalić. Nałożenie obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym takich jak: wykonanie robót lub czynności mający usunąć stan niezgodności z prawem, przedłożenie projektu budowlanego zamiennego albo rozbiórka obiektu, na podmiot, który nie posiada w dacie orzekania przez organy nadzoru prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem może być dotknięte wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA.

Zatem organy nadzoru budowlanego kierują się z jednej strony zasadą zapewnienia wykonalności swoich orzeczeń, a z drugiej strony zasadą zawinienia. Z orzecznictwa wynika, że w pewnych szczególnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Sądy podkreślają, że w tego rodzaju sytuacji trudno odnosić do nakazu rozbiórki zarzut jej niewykonalności, skoro właściciel domagał się od inwestora – sprawcy samowoli budowlanej (poprzez zainicjowanie postępowania przed organami nadzoru budowlanego) usunięcia wszystkich jej skutków (wyrok NSA z 19.04.2017 r., II OSK 2116/15).

Ciekawym zagadnieniem jest możliwość solidarnego wykonania rozbiórki przez inwestora i obecnego właściciela nieruchomości. Problem ten poruszył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1530/19, w którym zauważył, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Warto również pochylić się nad kwestią współwłasności nieruchomości oraz odpowiedzialności za samowolę budowlaną. Może przecież zdarzyć się, że inwestorem jest jeden ze współwłaścicieli, a pozostali jedynie wyrazili bierną zgodę na przeprowadzenie prac budowlanych. Z orzecznictwa sądowego wynika, że w przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela. Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status (wyrok WSA w Gdańsku, z 28.12.2017 r., II SA/Gd 489/17).

Odpowiedzialność na gruncie prawa cywilnego

Jeżeli chodzi o wskazanie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu samowoli budowlanej na gruncie prawa cywilnego sprawa, nie budzi większych wątpliwości. Sprzedaż  nieruchomości z samowolą budowlaną rodzi odpowiedzialność z tytułu rękojmi za wady fizyczne rzeczy sprzedanej, a w przypadku zakupu nieruchomości na rynku pierwotnym, zwykle również odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu nienależytego wykonania umowy. Zawsze odpowiedzialność ta spoczywać będzie na sprzedającym, a więc byłym właścicielu nieruchomości.

Samowola budowlana na nieruchomości stanowi wadę fizyczną, która polega na niezgodności rzeczy sprzedanej z umową. Wadą tą jest niedostatek przedmiotu umowy, powodujący zmniejszenie jej wartości lub użyteczności. W takich okolicznościach nabywca nieruchomości może skorzystać z uprawnień z tytułu rękojmi za wady – jeżeli nie wiedział o samowoli: może żądać od sprzedającego usunięcia wady, wymiany rzeczy na wolną od wad, obniżenia ceny sprzedaży, odstąpienia od umowy w terminie 5 lat od dnia wydania mu nieruchomości. Częstym przypadkiem jest sytuacja, w której sprzedający nie wiedział, że sprzedaje samowolę budowlaną. W sytuacji gdy w toku budowy posiłkował się pomocą innych podmiotów np. generalnych wykonawców i stwierdzone zostanie, że to oni są sprawcami samowoli np. samowolnie odstępując od projektu budowlanego, były właściciel nieruchomości może w ramach tzw. regresu dochodzić roszczeń od rzeczywistych sprawców samowoli budowlanej.

Podsumowanie

Wskazanie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu samowoli budowlanej potrafi przysporzyć problemów. Zasadą jest, że odpowiedzialny jest inwestor, jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, odpowiedzialność przechodzi na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W postępowaniu legalizacyjnym obowiązuje zasada zawinienia zatem nawet utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. w drodze sprzedaży nie musi oznaczać, że nie będzie on ponosił odpowiedzialności za samowolę budowlaną w razie wykazania, że to on a nie obecny właściciel jest jej sprawcą. 

Źródła:

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725).

• Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.).

• Wyrok WSA we Wrocławiu z 16.04.2013 r., II SA/Wr 108/13

• Wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2017 r., VII SA/Wa 978/16

• Wyrok NSA z 19.04.2017 r., II OSK 2116/15

• Wyrok WSA w Gdańsku, z 28.12.2017 r.,  II SA/Gd 489/17