Pozwolenie na budowę: czy organ bada prawidłowość planu miejscowego?

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Zdarza się, że treść planu miejscowego wydaje się kolidować z innymi przepisami. Czy organ wydający pozwolenie na budowę może w takiej sytuacji oceniać prawidłowość planu? Warto przeanalizować tę kwestię na przykładzie niedawnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (II SA/Op 21/26).

W rozpoznawanej sprawie problem dotyczył budowy domu jednorodzinnego na działce położonej w sąsiedztwie dawnego cmentarza. Organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił wydania pozwolenia na budowę, mimo że inwestycja była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Organ uznał bowiem, że planowana zabudowa narusza przepisy sanitarne określające minimalną odległość budynków mieszkalnych od cmentarza.

Spór sprowadzał się więc do bardzo istotnego pytania: czy na etapie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę organ może pominąć ustalenia planu miejscowego i samodzielnie ocenić, że plan dopuszcza zabudowę w sposób nieprawidłowy?

Odmowa pozwolenia mimo zgodności inwestycji z planem miejscowym

W tej sprawie organ odwoławczy – czyli wojewoda – utrzymał w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że projektowany budynek znajduje się zbyt blisko granicy cmentarza. Organ powołał się na rozporządzenie z 25 sierpnia 1959 r. dotyczące terenów odpowiednich pod względem sanitarnym na cmentarze. Z przepisów tych wynika, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna co do zasady wynosić co najmniej 150 m, a w określonych warunkach może zostać zmniejszona do 50 m.

Ponieważ planowany dom miał znajdować się w odległości około 18 m od granicy cmentarza, organ uznał, że nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji. Nie przekonały go także argumenty inwestorów, że cmentarz od kilkudziesięciu lat nie funkcjonuje, ostatnie pochówki miały miejsce jeszcze przed zakończeniem II wojny światowej, a sam teren został wpisany do rejestru zabytków.

Zdaniem organów okoliczności te nie miały znaczenia, ponieważ przepisy o odległości zabudowy od cmentarza nie uzależniają swojego stosowania od tego, czy cmentarz jest nadal czynny. Podkreślano również, że celem regulacji jest ochrona bezpieczeństwa sanitarnego osób zamieszkujących w pobliżu takich terenów.

Sąd: organ nie może poprawiać planu miejscowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Opolu nie podzielił tego stanowiska. Sąd zwrócił uwagę, że projekt budowlany był zgodny z obowiązującym planem miejscowym, a same organy tego nie kwestionowały. Skoro więc plan dopuszczał na tej działce zabudowę jednorodzinną, to organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę powinien był respektować jego ustalenia.

Powyższa kwestia ma kluczowe znaczenie praktyczne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność projektu z planem miejscowym, ale nie jest uprawniony do oceniania, czy postanowienia planu są trafne, rozsądne albo zgodne z innymi aktami prawnymi. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i dopóki obowiązuje, wiąże wszystkich adresatów, w tym również organy administracji. Ewentualne zarzuty wobec MPZP rozstrzyga się w trybach właściwych dla kontroli aktu planistycznego, a nie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Szerzej o tym, co się może stać z wydanym pozwoleniem na budowę, kiedy plan miejscowy okaże się nieważny, piszemy w artykule:

• Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzje wydane na jego podstawie

Każdy etap procesu inwestycyjnego ma własny zakres kontroli

Sąd przypomniał, że proces inwestycyjny jest podzielony na odrębne etapy. Na każdym z nich bada się inne kwestie i stosuje inne instrumenty prawne. To oznacza, że nie wszystko może być ponownie oceniane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ocena dopuszczalności zabudowy z punktu widzenia wymagań sanitarnych powinna nastąpić wcześniej — przy uchwalaniu planu miejscowego albo przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli planu nie ma. To właśnie wtedy swoje stanowisko zajmują wyspecjalizowane organy, w tym Państwowa Inspekcja Sanitarna.

Co ma obowiązek zbadać organ przed wydaniem pozwolenia na budowę?

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że art. 35 Prawa budowlanego w sposób wyczerpujący określa zakres badania dokonywanego przez organ przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ sprawdza wyłącznie: 

• zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, 
• zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, 
• zgodność z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej — jeżeli ma ona zastosowanie,
• zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Poza ten zakres organ nie może wykraczać. Nie jest więc uprawniony do badania prawidłowości samego planu miejscowego ani do odmawiania pozwolenia na budowę tylko dlatego, że w jego ocenie ustalenia planu pozostają w kolizji z innymi regulacjami, np. dotyczącymi odległości od cmentarza.

Czy odległość od nieczynnego cmentarza ma znaczenie?

W uzasadnieniu sąd odniósł się również do samego charakteru ograniczeń dotyczących lokalizacji zabudowy przy cmentarzach. Podkreślił, że celem dawnych regulacji sanitarnych było zabezpieczenie otoczenia przed realnym oddziaływaniem związanym z pochówkami. Nie chodzi więc wyłącznie o formalne istnienie cmentarza na mapie, lecz o rzeczywiste zagrożenia, jakie mogą wynikać z jego funkcjonowania.

W omawianej sprawie dodatkowym argumentem była praktyka orzecznicza. W podobnym kierunku wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 4 grudnia 2023 r. (II OSK 1491/22), uznając, że obowiązek zachowania strefy sanitarnej z rozporządzenia z 1959 r. odnosi się do cmentarzy czynnych, na których nadal odbywają się pochówki. NSA podkreślił, że w orzecznictwie można znaleźć utrwalony pogląd, że po upływie ponad 40 lat od ostatniego pochówku obowiązek zachowania tej strefy traci uzasadnienie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a pozwolenie na budowę – podsumowanie

Wyrok WSA w Opolu ma duże znaczenie dla inwestorów i właścicieli nieruchomości. Potwierdza bowiem, że organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić zgody tylko dlatego, że sam inaczej ocenia dopuszczalność zabudowy niż wynika to z planu miejscowego.

Jeżeli plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji określonej inwestycji, to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien ograniczyć się do sprawdzenia, czy projekt jest z tym planem zgodny. Nie może natomiast zastępować postępowania planistycznego i samodzielnie rozstrzygać, że plan został uchwalony błędnie albo z pominięciem innych regulacji.