Zmiana pozwolenia na budowę a termin rozpoczęcia budowy

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Zmiana pozwolenia na budowę bywa dla inwestora ratunkiem, gdy trzeba poprawić projekt. Pojawia się wtedy kluczowe pytanie: czy decyzja zamienna daje nowe 3 lata na rozpoczęcie budowy, czy też termin nadal liczy się od ostateczności pierwotnego pozwolenia? Przepisy nie wskazują tego wprost, a praktyka organów i sądów bywa różna.

Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego – kiedy wygasa?

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: pb), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Powyższe dotyczy budowy obiektu budowlanego. W przypadku innych robót budowlanych, które wymagają pozwolenia, terminy te nie będą miały zastosowania. Szerzej na ten temat piszemy w artykule:

• Termin wygaśnięcia pozwolenia na rozbiórkę i inne roboty budowlane

Zmiana pozwolenia na budowę – czy przepisy wskazują ostateczny termin rozpoczęcia robót budowlanych?

Zdarzają się sytuacje, że inwestor nie rozpoczyna prac, ponieważ konieczna jest np. zmiana projektu. Czy w takiej sytuacji terminy wygaśnięcia decyzji biegną od ostateczności uzyskanej decyzji, czy od momentu zmiany tej decyzji? Okazuje się, że przepisy tego wprost nie wskazują. W efekcie organy administracji potrafią podchodzić do tej kwestii w sposób rozbieżny.

Warto zatem przyjrzeć się przepisom prawa oraz orzecznictwu sądów administracyjnych.

Kiedy zmiana pozwolenia na budowę wymaga wydania decyzji administracyjnej?

Przede wszystkim należy podkreślić, że dla inwestora kluczową kwestią jest to, czy zmiana decyzji wynikła z czynników „istotnych”.

W przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga się uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia. Zmiany są dołączane do istniejącej dokumentacji w formie opisu i rysunku (art. 36a ust. 6 pb). W takim wypadku nie ma zatem żadnych podstaw, aby termin liczony był np. od dnia naniesienia drobnych zmian (nie zostaje wydana żadna odrębna decyzja administracyjna).

Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku odstąpień istotnych. W takim przypadku wymagane jest uzyskanie decyzji administracyjnej, tzw. decyzji zamiennej (art. 36a ust. 1 pb).

Przepisy wskazują, że do odstąpień istotnych należą odstąpienia w zakresie:

• projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
• charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%; wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%; liczby kondygnacji;
• warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w tym osoby starsze;
• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
• ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
• niektórych robót (budowy, przebudowy lub instalowania – wskazanych w art. 29 pb), które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę, ale w konkretnym przypadku i tak wymagają uzyskania albo zmiany innych decyzji, pozwoleń lub uzgodnień niezbędnych do pozwolenia na budowę albo do ich skutecznego zgłoszenia;
• zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Zmienić można przy tym wyłącznie decyzję pozostającą w obrocie prawnym, czyli niewygasłą.

Ważność pozwolenia na budowę – czy może być liczona od ostateczności decyzji zamiennej?

Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (GUNB) stoi na stanowisku, że po uzyskaniu decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, inwestor otrzymuje „dodatkowe” 3 lata na rozpoczęcie budowy. W wydanym przez GUNB informatorze departament prawny urzędu wyraźnie wskazał, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy– Prawo budowlane zmienia pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę i na nowo kształtuje sytuację prawną zamierzenia budowlanego. W takim przypadku termin wygaśnięcia pozwolenia na budowę, wskazany w art. 37 ust. 1 ustawy, liczony jest od dnia, w którym decyzja zmieniająca stała się ostateczna. Nie ma przy tym znaczenia, czy zmiana dotyczyła całego zamierzenia budowlanego, czy tylko jego części.

Powyższe stanowisko dominuje w orzecznictwie. Jak wskazano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 461/07: wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy. 

Istnieje również pogląd, że skoro pierwotna decyzja nie ulega uchyleniu, to w praktyce biegną niezależne terminy wygaśnięcia obu decyzji – odrębnie liczone dla decyzji pierwotnej i zamiennej (Jędrzejczak-Syrek A., Zmiana decyzji pozwolenia na budowę nie wydłuża jej ważności). 

W orzecznictwie można jednak znaleźć stanowiska odmienne od powyższych. Jak stwierdzono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Go 646/24: w przypadku skutecznego upływu terminu trzech lat, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje jak wyżej stwierdzono wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa, wydanie samej decyzji zmieniającej projekt budowlany nie połączone jednocześnie z wykonaniem robót budowlanych, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na terenie wskazanym w art. 41 ust. 3 tej ustawy (czyli przygotowawczych na terenie objętym pozwoleniem), nie powoduje przerwania biegu tego terminu.

Zmiana pozwolenia na budowę a ostateczny termin na rozpoczęcie budowy – podsumowanie

Dominujące stanowisko opiera się na poglądzie, że decyzja zamienna „na nowo kształtuje” treść udzielonego pozwolenia, co przemawia za liczeniem 3-letniego terminu od jej ostateczności. Z drugiej strony pojawiają się też opinie, że sama decyzja zamienna nie zatrzymuje ani nie przerywa biegu terminu, jeżeli nie towarzyszy jej realne rozpoczęcie robót.

Dlatego w praktyce warto działać dwutorowo, po pierwsze, z wyprzedzeniem zbudować spójną argumentację na wypadek sporu (zwłaszcza co do charakteru i zakresu zmian w pozwoleniu), a po drugie – rygorystycznie pilnować terminów i zabezpieczyć się dowodowo, czyli możliwie szybko podjąć czynności, które da się wykazać jako rozpoczęcie budowy.

Jeżeli pojawiają się wątpliwości, kluczowa może być indywidualna porada prawna, bo ocena ryzyka zależy od konkretnych okoliczności.