Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzje wydane na jego podstawie

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem kształtującym politykę urbanistyczną. Czy stwierdzenie nieważności planu spowoduje, że wydane na jego podstawie decyzje także będą nieważne? Aspekt ten ma kluczowe znaczenie dla inwestorów, którzy uzyskali pozwolenie na budowę.

Czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest tzw. aktem prawa miejscowego, który określa zasady zagospodarowania oraz wskazuje przeznaczenie terenów. Ustala się w nim lokalizację infrastruktury publicznej, obszary przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, usługową, przemysłową czy rekreacyjną. MPZP zawiera też wytyczne dotyczące intensywności zabudowy, wysokości budynków, a także warunki zachowania walorów środowiskowych i kulturowych w danej okolicy (art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp).

Celem planu miejscowego powinno być zapewnienie harmonijnego rozwoju urbanistycznego przy zachowaniu zrównoważonego wykorzystania terenów. MPZP jest tworzony, a następnie uchwalany przez radę gminy, na podstawie przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 upzp).

Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlega kontroli wojewody (art. 90 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: usg). Jego zapisy można także zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego, do czego uprawniony jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia MPZP (art. 101 ust. 1 usg) (przeczytaj więcej w artykule: Kto może zaskarżyć MPZP).

Kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nieważny? Co do zasady organ lub sąd może to stwierdzić, jeżeli wystąpiła co najmniej jedna z poniższych przesłanek (art. 28 ust. 1 upzp):istotne naruszenie zasad sporządzania planu;

• istotne naruszenie trybu sporządzania planu;
• naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu.

Decyzje wydane na podstawie nieważnego planu zagospodarowania przestrzennego

Na podstawie MPZP wydawane są decyzje administracyjne związane z gospodarką nieruchomościami. Należą do nich np. zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych oraz pozwolenie na budowę. Rodzi się zatem pytanie: czy te decyzje po stwierdzeniu nieważności planu zachowują ważność?

Sądy jak dotąd nie wypracowały jednolitej linii orzeczniczej co do wpływu unieważnienia MPZP na ważność wydanych na jego podstawie decyzji. Z jednej strony, istnieje pogląd, że uzasadnione może być ich unieważnienie. Z drugiej strony, pojawiają się opinie sugerujące, że unieważnienie planu miejscowego nie prowadzi do unieważnienia wydanej na jego podstawie decyzji. Można również wyodrębnić stanowisko, że nie można przyjmować automatyczności wpływu unieważnienia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na status prawny wydanej decyzji, ponieważ trzeba każdą sytuację rozpatrywać indywidualnie.

Wartość przyjrzeć się argumentacji sądów odnośnie każdego z wyżej wymienionych stanowisk.

Nieważność planu miejscowego skutkuje unieważnieniem decyzji administracyjnej

Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11, stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej jako wydanej bez podstawy prawnej. Jak bowiem zauważył sąd, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co następuje na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa).

Nieważność MPZP nie powoduje unieważnienia decyzji administracyjnej

Stanowisko przeciwne do przywołanego powyżej zakłada, że dla oceny zgodności z przepisami decyzji administracyjnej kluczowy jest stan prawny w momencie jej wydania. Pogląd ten wydaje się obecnie dominować w orzecznictwie.

Jak zauważono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15, w sytuacji, gdy decyzja wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważności tego planu, po wydaniu takiej decyzji, nie daje podstaw do stwierdzenia przez sąd jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej.

Stwierdzenie nieważności planu nie zawsze musi decydować o nieważności decyzji

Ostatnie stanowisko wskazuje na konieczność dokonania każdorazowo głębszej analizy danej sytuacji. W Wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skłania się on ku poglądowi nie zakładającemu automatyzmu co do wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na byt pozwolenia na budowę. Sąd argumentował, że ocena tego wpływu winna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym takich wartości jak pewność obrotu prawnego, ochrona praw nabytych w zaufaniu do organów, ale również porządek planistyczny obowiązujący na danym terenie, ewentualnie skala jego naruszenia. W zależności od ustaleń organ winien wyważyć, którym wartościom należy dać prymat.

Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że powyższe – kompromisowe – stanowisko zostało zanegowane w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16. Sąd orzekł w nim jednoznacznie, że późniejsze stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie stanowi materialnoprawnej podstawy do stwierdzenia z tego względu nieważności tej decyzji.

Nieważność uchwały rady gminy a decyzje wydane na jej podstawie – podsumowanie

Zauważalna w wyrokach sądowych niejednolitość ma duże znaczenie dla inwestorów, którzy uzyskali pozwolenie na budowę. Każdy przypadek wydaje się wymagać od nich indywidualnej oceny, z uwzględnieniem kluczowych aspektów, takich jak np. to, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został wyłączony z użytkowania prawnego całkowicie lub tylko częściowo. Ważne jest również określenie, które elementy planu nadal obowiązują i czy umożliwiają one realizację projektu zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.

W analizie stanu faktycznego może pomóc konsultacja z prawnikiem wyspecjalizowanym w problematyce związanej z nieruchomościami i planowaniem przestrzennym.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II OSK 163/15

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/15

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1850/16