Kiedy MPZP jest nieważny

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nieść negatywne skutki dla wielu właścicieli nieruchomości znajdujących się na objętym nim obszarze.

W niektórych sytuacjach plan może jednak zostać unieważniony. Przeczytaj nasz artykuł i dowiedz się, co się dzieje po unieważnieniu planu i czy wydane na jego podstawie decyzje również tracą ważność.

Czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) przyjmowany jest przez radę gminy w formie uchwały zawierającej załącznik graficzny (mapę przedstawiającą granice obszaru objętego MPZP) w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1-2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp).

Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że obowiązuje na terenie gminy, która go uchwaliła (art. 14 ust. 8 upzp). MPZP porządkuje politykę urbanistyczną na terenie danej gminy.

Należy jednak pamiętać, że na skutek zapisów planu dotychczasowe korzystanie z danych nieruchomości może zostać znacząco utrudnione, a nawet w dłuższym okresie niemożliwe.

Jeżeli na skutek uchwalenia planu wartość nieruchomości wzrośnie, to w przypadku jej zbycia – w terminie 5 lat – dotychczasowego właściciela czekać będzie konieczność uiszczenia tzw. opłaty planistycznej która może wynieść 30% wzrostu tej wartości (art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn).

Jakie elementy musi zawierać MPZP?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem sformalizowanym. Ustawodawca wyszczególnił obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać plan (art. 15 ust. 2 upzp). Należą do nich:

• • przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
•  
  • zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
•  
  • zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;
•  
  • zasady kształtowania krajobrazu;
•  
  • zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;
•  
  • wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
•  
  • zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
•  
  • granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa; szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę adiacencką.

Przesłanki stwierdzenia nieważności MPZP

Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują istotne: naruszenie zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Legislator jednocześnie nie wyszczególnia konkretnych okoliczności, jakie można uznać za istotne naruszenia skutkujące unieważnieniem planu. W doktrynie uznaje się, że są to przede wszystkim naruszenia mające istotny wpływ na treść planu miejscowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 1518/19). Warto zatem przywołać przesłanki znane z orzecznictwa.

Za poważnie naruszenie zasad sporządzania planu można uznać m.in.:

• • Pominięcie w MPZP obligatoryjnego elementu treści (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt. II OSK 832/17).
•  
  • Niezgodność pomiędzy częścią tekstową a graficzną uchwały, ponieważ część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1804/15).
•  
  • Niezgodność z miejscowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2333/1). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 upzp, plan miejscowy może zostać uchwalony przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
•  
  • Przekroczenie władztwa planistycznego – można o nim mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1196/16).
•  
  • Przekroczenie ustawowych kompetencji przez radę gminy – np. wykroczenie poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w Ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nr WNP-I.4131.143.2022.AK).

Poważnymi naruszeniami trybu sporządzania planu będą natomiast np.:

• • Brak lub niedostateczny sposób ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 1 upzp).
•  
  • Brak zawiadomienia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2 upzp).
•  
  • Brak uzgodnień, które są wymagane przepisami prawa (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 588/19).
•  
  • Niewyłożenie uchwały do publicznego wglądu po dokonaniu istotnych zmian w treści, np. zmiany tzw. wskaźników zabudowy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 roku, sygn. II OSK 505/13).

Naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania MPZP zdarza się wyjątkowo, ale może zajść np. w przypadku wejścia jednego organu w kompetencje drugiego (np. rady gminy w kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta).

Unieważnienie MPZP w trybie administracyjnym

Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg), organ obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (art. 91 ust. 1-2 usg).

Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, proceduralne ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi (art. 28 ust. 2 upzp).

Unieważnienie MPZP w trybie sądowo-administracyjnym

Plan może zostać unieważniony również w trybie sądowo-administracyjnym. Skargę do odpowiedniego wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Skargę taką można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 1-2a usg).

Należy przy tym pamiętać, że pozytywne dla strony rozpatrzenie sprawy musi wynikać z wystąpienia przesłanek świadczących o złamaniu przepisów. W przypadku odrzucenia skargi, pozostaje w ostateczności złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Unieważnienie MPZP a pozwolenie na budowę

Na podstawie uchwalonego MPZP wydawane są decyzje pozwalające na budowę. Co w przypadku, gdy plan zostaje unieważniony? Orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite.

Zgodnie z jednym poglądem, stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) jako wydanej bez podstawy prawnej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11). Trzeba tu przywołać treść art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa, która brzmi: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgoła odmienne podejście przyjęto w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/18, gdzie sąd wywodzi, że z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, że nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji.

Stąd dokonywana analiza skutków stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie pozostaje aktualna w kwestii orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

Z kolei w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 729/17 sąd wyraził pogląd, że każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Unieważnienie MPZP a wcześniejszy plan miejscowy

Zdarza się, że przed unieważnionym planem miejscowym na terenie gminy obowiązywał inny MPZP. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ugn, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

Co w przypadku, gdy uchwała o przyjęciu nowego MPZP zostaje unieważniona? Orzecznictwo, co do zasady, jest w tej sprawie zgodne, że w takiej sytuacji należy uznać tzw. fikcję, iż unieważniony plan nigdy na terenie danej gminy nie obowiązywał.

Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12: Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w tej sprawie normy prawnej z art. 34 ust. 1 ugn, ponieważ plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku.

Stąd w takiej sytuacji prawnej i faktycznej od dnia, kiedy Wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno.

Kiedy MPZP jest nieważny – podsumowanie

Wejście w życie planu miejscowego pociąga za sobą za sobą szereg konsekwencji. Może np. uniemożliwić dotychczasowe korzystanie z danej nieruchomości lub znacząco je utrudnić.

W niektórych przypadkach nieruchomość znacząco zyskuje na wartości, co w przypadku chęci jej zbycia będzie wiązać się z koniecznością uiszczenia przez dotychczasowego właściciela tzw. opłaty planistycznej. Jeżeli plan został uchwalony niezgodnie z przepisami prawa, może zostać unieważniony.

W przypadku wątpliwości odnośnie zapisów MPZPM warto zasięgnąć porady prawnej. Dokładna analiza pozwoli ustalić, czy występują przesłanki mogące skutkować unieważnieniem planu.

Może do tego dojść nawet wówczas, jeśli nadzór wojewody nie dopatrzy się nieprawidłowości, ponieważ strony mają prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt. II SA/Kr 1518/19
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt. II OSK 832/17
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1804/15
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2333/1
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1196/16
• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego nr WNP-I.4131.143.2022.AK
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 588/19
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 roku, sygn. II OSK 505/13
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/18
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 729/17
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2646/12