Przekroczenia władztwa planistycznego gminy – kiedy do niego dochodzi?

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala uporządkować gospodarkę przestrzenną w gminie. Wpływa jednocześnie bardzo mocno na chronione konstytucyjnie prawo własności, dlatego zapisy aktu powinny pozostawać w zgodzie z pewnymi zasadami.

Naruszenie ich może zostać uznane za przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a tym samym stanowić podstawę do uchylenia aktu.

Władztwo planistyczne gminy – co to?

Władztwo planistyczne gminy nie zostało ustawowo zdefiniowane, pojęcie to pojawia się jednak często w doktrynie i orzecznictwie. Termin wywodzony jest z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: krp). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zasadniczej, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

Samorząd wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Legislator zastrzegł przy tym, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 164-165 krp).

Powyższe jest o tyle istotne, że zgodnie z zapisami art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Wyjątkami od tej reguły są:

• • morskie wody wewnętrzne,
•  
  • morze terytorialne,
•  
  • wyłączne strefy ekonomicznej,
•  
  • tereny zamknięte ustalone przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu.

Wpływ planu miejscowego na gospodarkę nieruchomościami

Na mocy znowelizowanej Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawowymi dokumentami planistycznymi tworzonymi przez gminy są plan ogólny gminy (zastąpi zupełnie po 31 grudnia 2023 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP).

Planowanie przestrzenne niejednokrotnie bardzo mocno ingeruje w chronione konstytucyjnie prawo własności. Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść zarówno do wzrostu wartości nieruchomości, jak i jej spadku.

W pierwszej sytuacji właścicielowi, który zechce zbyć nieruchomość w terminie 5 lat od wejścia w życie zapisów planu, może zostać naliczona tzw. renta planistyczna w wysokości maksymalnie 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 upzp), natomiast w drugim przypadku właściciel może dochodzić roszczeń odszkodowawczych.

Żądania tego typu można wysuwać także wówczas, gdy na skutek zapisów planu dotychczasowe wykorzystywanie nieruchomości staje się niemożliwe lub mocno ograniczone (art. 36 ust. 1, 2, 3 upzp).

Może się też zdarzyć, że postanowienia planu wprawdzie nie utrudniają dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości, ale uniemożliwiają jego ewentualną zmianę w przyszłości. Taka sytuacja z punktu widzenia właściciela jest także niekorzystna.

Warto przy tym mieć świadomość, że w niektórych sytuacjach strona może zakwestionować ustalenia planu miejscowego, doprowadzając do uchylenia dokumentu. Jedną z podstaw do uznania planu za nieważny jest m.in. poważne naruszenie zasad sporządzenia planu (art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), do którego należy przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Kiedy ma miejsce przekroczenie władztwa planistycznego gminy?

Trzeba podkreślić, że nie każde, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu.

Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 796/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jednoznacznie, że samodzielność gminy i możliwość ingerencji w prawa prywatne powinna odbywać się w granicach określonych prawem. Choć nie zawsze musi być zgodna z oczekiwaniami indywidualnych podmiotów, to nie powinna prowadzić do arbitralnego zarządzania ich prawem.

Korzystanie z władztwa planistycznego nie może następować z przekroczeniem granic porządku prawnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 560/16).

Z kolei, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego, o przekroczeniu władztwa planistycznego można też mówić, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1196/16).

Władztwo planistyczne gminy a zasada proporcjonalności

Według treści art. 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Podczas analizowania, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy, istotną kwestią jest zatem zbadanie dochowania tzw. zasady proporcjonalności. Uogólniając, nakazuje ona, aby działania administracji publicznej były podejmowane w sposób konieczny, adekwatny i stosowny do realizacji określonego celu. Czynności te powinny być jednocześnie wyważone i odznaczać się optymalnym stopniem uciążliwości.

W Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1520/21, sąd stwierdził naruszenie zasady proporcjonalności w przypadku wyznaczenia w MPZP drogi, która miała aż 8 m szerokości, pomimo, że miała obsługiwać wyłącznie zabudowę jednorodzinną dla 10 działek i ruch byłby na niej mocno ograniczony.

W ocenie sądu wystarczyłoby w takiej sytuacji wyznaczenie nawet jezdni o minimalnej szerokości dla tego typu inwestycji (3 m), co mniej naruszałoby prawo własności do zajętych pod drogę gruntów. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że w efekcie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności.

Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione, ale przede wszystkim dokonywane w poszanowaniu zasad ustawowych i konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3473/19).

Niezgodność planu ze studium a przekroczenie władztwa planistycznego gminy

Plan miejscowy powinien co do zasady pozostawać w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a odstępstwa muszą być odpowiednio uargumentowane. Jak podkreślono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 430/22: w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.

Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne.

Powyższy wyrok dotyczył wprowadzenia niezgodnego z zapisami studium zakazu zabudowy w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, co jak podnosiła strona nie zostało uzasadnione przez gminę jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał skarżącemu rację, stwierdzając przekroczenie władztwa planistycznego gminy na skutek dowolności zastosowanych rozwiązań planistycznych.

Kwestią zgodności planu miejscowego ze studium w kontekście przekroczenia władztwa planistycznego gminy zajmował się również wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślono w jednym z wyroków, zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu.

W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13).

Mając na uwadze powyższe, niezgodność planu miejscowego z planem ogólnym gminy (ma zastąpić studium uwarunkowań) również najprawdopodobniej będzie uznawane za przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Według treści art. 20 ust. 1 upzp, plan miejscowy nie może bowiem zostać uchwalony, jeżeli jego zapisy są sprzeczne z zapisami planu ogólnego.

Przekroczenie władztwa planistycznego gminy – co zrobić?

Reasumując, do przekroczenia władztwa planistycznego gminy może dojść na skutek:

• • nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawa,
•  
  • naruszenia procedur administracyjnych,
•  
  • przekroczenia uprawnień,
•  
  • niedostosowania do wymaganych prawem dokumentów,
•  
  • nieuzasadnionego ograniczenia (pozbawienia) prawa własności.

Jeżeli zapisy planu miejscowego są dla strony niekorzystne, a istnieją przesłanki, że mogło dojść do przekroczenia władztwa planistycznego, można zaskarżyć plan do sądu administracyjnego. Pismo składa się listownie, osobiście w biurze podawczym lub korzystając z Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP).

Opłata stała za wniesienie pisma ze skargą wynosi 300 zł (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazane przy tym jest uprzednie skorzystanie z porady prawnej, ponieważ kwestie związane z gospodarką przestrzenną są skomplikowane, a brak ustawowych definicji sprawia, że zdawałoby się analogiczne kwestie bywają przez różne sądy odmiennie interpretowane.

Wprawdzie, jeżeli chodzi o akty miejscowe, nie istnieją ograniczenia czasowe do wniesienia skargi (art. 94 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), to jednak znaczny upływ czasu od dnia uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, podobnie jak bierność właściciela w trakcie procedury planistycznej, stanowią również istotne okoliczności wpływające na ocenę zasadności zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1278/20).

Źródła:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 796/19
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1196/16
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1520/21
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 430/22
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1278/20
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 560/16
• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
• Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1278/20