Zabudowa zagrodowa – czy w jej ramach można wybudować dom

Reforma systemu planowania przestrzennego przyniosła szereg nowych pojęć, m.in. wprowadziła podział na strefy planistyczne. Jedną z wyszczególnionych jest strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową. Czym dokładnie jest tego typu zabudowa i czy w jej ramach można wybudować dom?

Czym są strefy planistyczne?

Reforma planowania przestrzennego wprowadziła nowy akt planowania miejscowego – tzw. plan ogólny gminy. Po uchwaleniu, będzie on stanowił podstawę do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ), a także bazę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Zapisy planu ogólnego i miejscowego muszą być bowiem zgodne (art. 20 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp).

Obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne. Określają one przeznaczenie oraz możliwą formę zabudowy na danym terenie. Ustawodawca dopuszcza wyznaczenie następujących stref (art. 13c ust. 1-2 upzp):

• • strefy wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,
•  
  • strefy wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,
•  
  • strefy wielofunkcyjnej z zabudową zagrodową,
•  
  • strefy usługowej,
•  
  • strefy handlu wielkopowierzchniowego,
•  
  • strefy gospodarczej,
•  
  • strefy produkcji rolniczej,
•  
  • strefy infrastrukturalnej,
•  
  • strefy zieleni i rekreacji,
•  
  • strefy cmentarzy,
•  
  • strefy górnictwa,
•  
  • strefy otwartej,
•  
  • strefy komunikacyjnej.

Wydaje się, że duże znaczenie dla kształtowania ładu przestrzennego na obszarach wiejskich i podmiejskich będzie mieć zwłaszcza strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową. W odróżnieniu od strefy produkcji rolniczej będzie bowiem na niej dopuszczalna zabudowa z przeznaczeniem na cele mieszkalne – a dokładniej w jej wyznaczonym tzw. profilu podstawowym.

Czym jest zabudowa zagrodowa? – definicja

Przez lata organy administracyjne oraz sądy bazowały na definicji zabudowy zagrodowej znajdującej się w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rwt).

Zgodnie z § 3 pkt 3 tego dokumentu, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Wskazana definicja jest przy tym otwarta i niewiążąca, co rodziło szereg wątpliwości oraz nieraz odmiennych interpretacji. Niektóre orzeczenia wskazywały na konieczność powiązania pojęcia zabudowy zagrodowej z terminem tzw. siedliska (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 455/09), inne definiowały termin w oparciu o znaczenie tego słowa w języku powszechnym.

Zgodnie z wykładnią słownikową zabudowa zagrodowa oznacza ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06).

Powyższa niejasna sytuacja została przez legislatora rozwiązana z dniem 1 stycznia 2022 r., kiedy weszła w życie nowelizacja Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: uogrl). W akcie umieszczono definicję legalną zabudowy zagrodowej – uszczegółowiono, że rozumie się przez nią budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego (art. 4 pkt 31 uogrl).

Czy w celu realizacji obiektów zabudowy zagrodowej trzeba mieć pozwolenie na budowę?

Budowa domu mieszkalnego i innych większych obiektów (obór, stodół, chlewni) możliwa jest w ramach zabudowy zagrodowej na warunkach ogólnych, tj. poza ustawowymi wyjątkami (np. dotyczącymi domów o powierzchni do 70 m kw.) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Legislator zastrzegł, że w przypadku inwestycji zagrodowych, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (art. 29 ust. 1 pkt 29 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: upb):

• • płyt do składowania obornika,
•  
  • szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę,
•  
  • naziemnych silosów na materiały sypkie, o pojemności do 250 m sześć. i wysokości nie większej niż 15 m,
•  
  • silosów na kiszonkę.

Decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga natomiast budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (art. 29 ust. 2 pkt 1 upb):

• • parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m kw. przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m,
•  
  • suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m kw.

Czy na każdym gruncie rolnym można zrealizować zabudowę zagrodową?

Jeżeli nieruchomości zostaną w MPZP objęte strefą wielofunkcyjną z zabudową zagrodową, to tego typu inwestycje budowlane będą mogły być przeprowadzane na terenie gospodarstw rolnych. Należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.

Kodeks cywilny (dalej: kc), w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha (art. 2 pkt 2 uogrl). Zgodnie z art. 55(3) kc, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz grunty rolne wraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 2a ust. 1 uogrl, nabywcą nieruchomości rolnej (poza ustawowymi wyjątkami) może być rolnik indywidualny. Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo (art. 6 ust. 1 uogrl).

Jeżeli natomiast nabycie gruntów rolnych wiąże się z założeniem gospodarstwa, to osoba z wymaganymi kwalifikacjami rolniczymi musi dodatkowo zobowiązać się do prowadzenia działalności rolniczej i do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości rolnej na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego (art. 2a pkt 1 lit. b i pkt 2 uogrl).

Inwestycje deweloperskie w ramach istniejącej działki siedliskowej

Przed 1 stycznia 2022 r. – w związku z nie do końca jasną definicją zabudowy zagrodowej – zdarzały się sytuacje, że rolnicy (często jednocześnie deweloperzy) budowali domy będące de facto domami jednorodzinnymi z jedynie pozornymi zabudowaniami gospodarczymi, np. niewielkim kurnikiem czy szopą „suszarnią na plony”.

Inwestorzy przeprowadzali takie przedsięwzięcia na działkach rolnych mniejszych niż 1 ha lub – już po wybudowaniu domu – wydzielali takie działki z gospodarstw rolnych, a następnie sprzedawali na wolnym rynku. Działek siedliskowych nie trzeba bowiem odralniać, a grunty rolne o powierzchni do 1 ha może nabyć także osoba niebędąca rolnikiem (art. 2a ust. 3 pkt 1a Ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, dalej: ukur).

Podejmowanie opisanych powyżej działań (zdarzają się też obecnie) bywa przez organy sądowo-administracyjne traktowane jako próby obchodzenie prawa i blokowane. Takie inwestycje stoją bowiem w sprzeczności z zasadami prawidłowej gospodarki rolnej, tj. w efekcie gospodarstwa rolne ulegają rozdrobnieniu, tracąc funkcjonalność.

Trzeba też zaznaczyć, że podział nieruchomości rolnych na działki mniejsze niż 0,3 ha (typowe działki budowlane) jest niedopuszczalny – poza przypadkami, kiedy działki te zostają przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (art. 93 ust. 2a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Chociaż nabycie opisanych powyżej nieruchomości rolnych ze zrealizowanymi zabudowaniami – już po prawomocnym podziale gruntów – jest obecnie dozwolone, to może rodzić dla kupujących wiele problemów, m.in. nierolnicy nie rozbudują takiego domu. Osoby, które nie są rolnikami, a kupili działki rolne z inwestycją „parazagrodową” w toku lub z jedynie wydaną decyzją WZ mogą mieć natomiast poważniejszy kłopot – zostaną z gruntem, na którym w zasadzie niemożliwe będzie dokończenie/zrealizowanie inwestycji. Przy zawieraniu takich, często okazyjnych, transakcji należy zatem uważać.

Ustanowienie strefy wielofunkcyjnej z zabudową zagrodową – roszczenia

Gmina posiada tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do jej zadań własnych (art. 3 ust. 1 upzp).

Powyższe oznacza, że gmina może ustanowić strefę wielofunkcyjną z zabudową zagrodową również na terenach, dla których wydane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także na gruntach o dotychczas innym przeznaczeniu planistycznym, np. wyznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ma znaczenie, czy strefa zostanie ustanowiona w ramach planu ogólnego czy miejscowego.

W przypadku uchwalenia planu ogólnego gminy właścicielom nieruchomości nie przysługują żadne roszczenia odszkodowawcze, ponieważ akt ten nie zmienia dotychczasowej sytuacji prawnej nieruchomości (wcześniej wydane decyzje WZ zachowują ważność). Uchwalenie MPZP rodzi jednak dużo poważniejsze konsekwencje, ponieważ m.in. decyzje WZ pozwalające na zabudowę wygasają. Na skutek wejścia w życie zapisów planu miejscowego, które ograniczając możliwości zagospodarowania terenu i zabudowy, wartość nieruchomości może zatem bardzo spaść.

W przypadku, gdy uchwalenie lub modyfikacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia lub znacząco utrudnia dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości lub jej części, właściciel lub użytkownik wieczysty ma prawo ubiegać się od gminy lub zarządcy obszaru zamkniętego – w sytuacji, gdy zmiany te były podyktowane celami związanymi z obronnością i bezpieczeństwem kraju – o odszkodowanie za faktycznie poniesione straty albo o odkupienie nieruchomości lub jej fragmentu.

Realizacja roszczenia może odbyć się też w drodze zamiany na inną nieruchomość od gminy. Ponadto, jeśli zmiany w planie spowodowały spadek wartości nieruchomości, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty decyduje się na jej sprzedaż, nie korzystając wcześniej z przysługujących mu praw, może on zażądać od gminy wypłaty odszkodowania równego kwocie utraty wartości (art. 36 ust. 1, 2, 3 upzp).

Powyższe roszczenia można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 upzp). Ich dochodzenie nie będzie jednak możliwe, jeśli zapisy planu nie stanowią samodzielnego ustalenia przez gminę, ale wynikają z przepisów odrębnych lub decyzji innych organów (art. 36 ust. 1a upzp).

Budynki mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej – podsumowanie

Podsumowując, zabudowa zagrodowa, po uchwaleniu planu ogólnego gminy lub planu miejscowego, będzie mogła zostać zrealizowana wyłącznie na terenach objętych strefą wielofunkcyjną z zabudową zagrodową. Dodatkowo, nieruchomości pod taką zabudowę muszą stanowić część gospodarstwa rolnego.

W przypadku ograniczeń wynikających z nowych regulacji planistycznych – a konkretniej uchwalenia na ich podstawie MPZP – właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości mogą ubiegać się o odszkodowanie, albo odkupienie mienia lub jego części. Mają także prawo do zamiany na inną nieruchomość. Roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, gdy zmiany w planie miejscowym stały się obowiązujące.

W związku z tym, że opisane w artykule zagadnienia odnoszące się do zabudowy zagrodowej są skomplikowane i mogą budzić czasem wiele wątpliwości, osobom dotkniętym problemem zaleca się skorzystanie z porady prawnej. Profesjonalna pomoc może okazać się nieoceniona zwłaszcza w procesie dochodzenia roszczeń na mocy przepisów dotyczących planowania przestrzennego.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
• Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 455/09
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06
• Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
• Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny