Uchwała krajobrazowa – czy można dochodzić roszczeń za usunięte reklamy

Jednym z narzędzi, które ma w zamyśle chronić krajobraz i ład estetyczny, jest tzw. uchwała krajobrazowa. Akt ten w praktyce mocno jednak ingeruje w chronione konstytucyjnie prawo własności, mogąc powodować wymierne straty. Czy poszkodowani zapisami uchwały mogą dochodzić roszczeń?

Czym jest uchwała krajobrazowa?

Na mocy nowelizacji z 24 kwietnia 2015 r. do Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), gminy mają możliwość wprowadzania na swoim terenie tzw. uchwał krajobrazowych. Obecnie dokumenty tego typu obowiązują na terenie około 70 gmin. Są to akty prawa miejscowego, które uchwala się dla obszaru całej gminy (oprócz terenów zamkniętych). Uchwała może przewidywać odmienne regulacje dla różnych obszarów gminy, przy czym należy jednoznacznie określić ich granice (art. 37a ust. 4-6 upzp).

W zamyśle ustawodawcy, uchwały krajobrazowe mają przyczynić się do ochrony krajobrazu i zachowania estetyki poprzez m.in. walkę z „bilbordozą” (nadmiernym zagęszczeniem reklam). Zgodnie z art. 37a ust. 1 upzp, rada gminy ustala bowiem w uchwałach krajobrazowych zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Co więcej, rada gminy może ustalić zupełny zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na obszarze całej gminy (art. 37a ust. 3 upzp).

W odniesieniu do szyldów – w dokumencie określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Jednocześnie gmina nie może zupełnie zakazać umieszczania szyldów (art. 37a ust. 2 upzp).

Jakie skutki niesie ze sobą uchwała krajobrazowa?

Już na samym starcie uchwały krajobrazowe wzbudzały szereg kontrowersji. W zależności od zapisów danej uchwały i ich wpływu na otoczenie, przeciwko ich wprowadzaniu protestowali przedsiębiorcy, a nawet zwykli mieszkańcy. Z powodu różnych nieprawidłowości wiele aktów tego typu zostało też uchylonych lub unieważnionych, np. w Krośnie, Namysłowie, Gdyni czy Wyszkowie.

Kluczowe jest to, że uchwały krajobrazowe w znaczący sposób ingerują w prawo własności. Zgodnie z brzmieniem art. 37a ust. 9 upzp, uchwała określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych. Termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Przepis w powyższym brzmieniu wywołuje pytanie o zgodność z ustawą zasadniczą. Nie zapewnia on bowiem żadnej ochrony praw nabytych, czyli de facto nakłada np. na właścicielach zamontowanych zgodnie z prawem reklam i bilbordów usunięcie ich bez żadnego odszkodowania. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w art. 21 ust. 1, stanowi natomiast wyraźnie, że własność i prawo dziedziczenia podlegają państwowej ochronie.

Trzeba tu zaznaczyć, że nie chodzi tylko o brak kompensaty kosztów demontażu – i fakt, że często bardzo drogie bilbordy stały się bezużyteczne – ale również o inne aspekty ekonomiczne. Z powodu uchwał krajobrazowych tracą bowiem wymiernie zarówno przedsiębiorcy chcący się reklamować, jak i osoby wynajmujące im powierzchnie.

Należy też mieć na uwadze, że w wielu przypadkach umowy na najem przestrzeni reklamowych są długoterminowe (np. zawierane na 10 lat). Dodatkowo samorządy mają możliwość nakładania kar finansowych za brak zdemontowania ww. nośników w wymagalnym uchwałą terminie.

Możliwość dochodzenia roszczeń za usunięte reklamy – aktualne orzecznictwo

W efekcie przywołanych powyżej wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, w którym zakwestionował zgodność konstytucyjną art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w jakim przewiduje on obowiązek określenia w uchwale, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty.

W Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19, orzeczono jednogłośnie, że obowiązki jakie wynikają z ww. przepisu bez jednoczesnego zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Tym samym Trybunał Konstytucyjny potraktował sytuację jako formę wywłaszczenia (przymusowego odjęcia praw własności), które jest wprawdzie dopuszczalne, ale jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Trybunał argumentował, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały.

Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń.

Możliwość dochodzenia roszczeń w przypadku strat związanych z uchwałą krajobrazową – podsumowanie

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego otwiera drogę do dochodzenia roszczeń przez osoby, które zostały poszkodowane zapisami uchwał krajobrazowych. Stawia również pytania odnośnie przyszłości obowiązujących już czasem od 8 lat aktów, a także dokumentów w trakcie opracowywania.

Sytuacja wymusza też na ustawodawcy konieczność nowelizacji przepisów, aby były zgodne z ustawą zasadniczą. Warto przy tym nadmienić, że Ministerstwo Rozwoju i Technologii w ostatnim czasie (luty 2024 r.) zapowiedziało, że rozważa zmiany legislacyjne dotyczące uchwał krajobrazowych w dużo szerszym wymiarze niż wynika to z wyroku TK, m.in. ich przyjmowanie byłoby dla gmin obowiązkowe.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania wskazał, że sądy administracyjne prowadzą szereg spraw związanych z uchwałami krajobrazowymi i czekają one na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Trybunałem. Przyjęcie linii orzeczniczej w oparciu o orzeczenie TK o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu spowoduje więc konieczność zapewnienia odpowiednich mechanizmów kompensacyjnych w stosunku do podmiotów objętych tym orzeczeniem.

W przeciwnym wypadku gminy będą musiały zaniechać wprowadzania niekorzystnych skutków uchwały krajobrazowej w stosunku do tych podmiotów, co jest dla nich sytuacją jeszcze korzystniejszą, ponieważ będą one mogły nadal prowadzić działalność reklamową w dotychczasowym zakresie.

Jednocześnie w swoim wyroku TK nie wskazał właściwej drogi dochodzenia roszczeń. Z braku odpowiednich przepisów w Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych aktach prawa administracyjnego – a także braku linii orzeczniczej w tej sprawie – wydaje się, że właściwą drogą jest obecnie dochodzenie odszkodowań przed sądem cywilnym. Pojawia się przy tym pytanie, skąd miałyby pochodzić środki na pokrycie roszczeń – z kasy Skarbu Państwa czy budżetów gmin, które opracowywały uchwały na podstawie wadliwego przepisu?

Podstawy prawne:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19