Plan ogólny gminy w reformie systemu planowania przestrzennego

Prezydent podpisał ustawę reformującą system planowania przestrzennego. Obszerna nowelizacja zmienia 50 ustaw oraz wprowadza szereg nowych definicji. Jednym z nowych pojęć jest tzw. plan ogólny gminy, który ma zastąpić obecne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W dzisiejszym artykule wyjaśniamy, czym jest plan ogólny, co ma zawierać i czy osoby, których nieruchomości stracą na wartości z powodu uchwalenia planu będą mogły dochodzić z tego tytułu odszkodowania.

Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja) stanowi element tzw. Krajowego Planu Odbudowy.

Po jej podpisaniu przez prezydenta Andrzeja Dudę, polski system planowania przestrzennego czeka prawdziwa rewolucja. W dzisiejszym artykule przyglądamy się planowi ogólnemu gminy, który zgodnie z ustawą ma stanowić podstawowe narzędzie planowania przestrzennego.

Czym jest plan ogólny gminy?

Legislator likwiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (wszystkie tracą moc po 31 grudnia 2025 r.), wprowadzając w zamian tzw. plan ogólny. Ma on być sporządzany obowiązkowo dla terenu całej gminy z wyłączeniem terenów zamkniętych, innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu.

Dokumentowi, w przeciwieństwie do studium, została nadana ranga aktu prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 znowelizowanej Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp).

Akty prawa miejscowego obowiązują na terenie właściwości organu, który je wydał – w tym przypadku na terenie danej gminy – stanowiąc źródło prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Oznacza to, że plan, przyjmowany w formie uchwały rady gminy, będzie mógł stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji WZ).

Plan ogólny będzie również bazą dla uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: MPZP). Jego założenia nie będą jednak stanowić podstawy dla wydania innych decyzji, np. pozwolenia na budowę (art. 13a ust. 5- 6 upzp).

W planie ogólnym określa się (obligatoryjnie) strefy planistyczne oraz tzw. gminne standardy urbanistyczne. W dokumencie można także określić (nieobligatoryjnie) obszary uzupełnienia zabudowy i obszary zabudowy śródmiejskiej (art. 13a ust. 4 upzp).

Gminne standardy urbanistyczne obejmują gminny katalog stref planistycznych oraz mogą obejmować gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej (art. 13e ust. 1 upzp).

W nowelizacji wyróżniono 13 stref planistycznych (art. 13c ust. 1-2 upzp):

• • strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
•  
  • strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
•  
  • strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
•  
  • strefa usługowa;
•  
  • strefa handlu wielkopowierzchniowego;
•  
  • strefa gospodarcza;
•  
  • strefa produkcji rolniczej;
•  
  • strefa infrastrukturalna;
•  
  • strefa zieleni i rekreacji;
•  
  • strefa cmentarzy;
•  
  • strefa górnictwa;
•  
  • strefa otwarta;
•  
  • strefa komunikacyjna.

Plan ogólny gminy ma się składać z części tekstowej, natomiast do uzasadnienia jego projektu dołączany będzie też załącznik w formie graficznej.

Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa ustali w drodze decyzji m.in. sposób określania ustaleń planu ogólnego i graficznej prezentacji danych przestrzennych, charakterystykę stref planistycznych, sposób dokumentowania prac planistycznych, a także tryb wydawania wypisów i wyrysów z planu ogólnego (art. 13m ust. 2 upzp).

Gminne standardy dostępności do infrastruktury społecznej w planie ogólnym

Jak już wyżej wspomniano, w planie ogólnym muszą znaleźć się gminne standardy dostępności do infrastruktury społecznej. Będzie je musiała spełniać każda działka ewidencyjna wchodząca w skład terenu inwestycji o funkcji mieszkaniowej, w innym przypadku inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana (art. 13f ust. 4-5 upzp).

Powyższe standardy mają obejmować zasady dostępu do:

• • szkoły podstawowej – w odległości nie większej od działki ewidencyjnej niż 1500 m w miastach lub 3000 m poza miastami (art. 13f ust. 2 upzp);
•  
  • zieleni publicznej – w odległości od działki ewidencyjnej nie mniejszej niż 1500 m, co dotyczy obszarów zieleni publicznej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 3 ha, lub 3000 m dla obszaru zieleni publicznej o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha (art. 13 f ust. 3 upzp).

Odległość ta ma być liczona jako droga dojścia ogólnodostępną trasą dla pieszych od granicy tej działki do budynku szkoły podstawowej.

Trzeba jednak zauważyć, że w ramach gminnych standardów dopuszcza się wyłączenie terenów zabudowy zagrodowej z obowiązku zapewnienia dostępu do określonych obiektów infrastruktury społecznej, a także ustalanie innych odległości od obiektów infrastruktury społecznej i innych powierzchni obszarów zieleni publicznej, nie mniejszych jednak niż 50% powierzchni wskazanych w art. 13f ust. 3 upzp (art.13f ust. 8 upzp). Plan ogólny może także zawierać różne ustalenia dla różnych obszarów gminy (13f ust. 7 pkt 1-5 upzp).

Zgodnie z nowelizacją w planie dopuszcza się też ustalenie zasad zapewnienia dostępu do przedszkola, żłobka, ambulatorium podstawowej opieki zdrowotnej, biblioteki, domu kultury, domu pomocy społecznej, urządzonego terenu sportu, przystanku publicznego transportu zbiorowego, placówki pocztowej, apteki oraz posterunku policji lub posterunku jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 13f ust. 7 pkt 3 upzp).

Inwestycje celu publicznego a plan ogólny

Założenia planu ogólnego mogą uniemożliwiać realizację pewnych inwestycji. Nie dotyczy to jednak inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, metropolitalnym lub powiatowym.

Zgodnie z art. 13k ust. 2 upzp, jeżeli plan ogólny uniemożliwia realizację inwestycji celu publicznego, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a rada gminy nie przystąpiła do zmiany planu ogólnego albo, uchwalając plan ogólny lub jego zmianę, nie wprowadziła ustaleń umożliwiających realizację tych inwestycji, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do planu ogólnego, wzywa radę gminy do uchwalenia planu ogólnego lub jego zmiany w wyznaczonym terminie.

Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Plan ogólny gminy a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Wzajemne relacje między planem ogólnym a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są dość złożone. Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z hierarchią aktów prawnych te dokumenty są równorzędne. Przede wszystkim uchwalenie planu ogólnego nie spowoduje utraty ważności planów miejscowych już obowiązujących (art. 34 ust. 1a upzp).

Nie ma też przepisów nakazujących ich dostosowanie do planu ogólnego. Z drugiej strony, uchwalany plan miejscowy musi pozostawać w zgodzie z planem ogólnym (art. 20 ust. 1 upzp). Podobnie jakakolwiek zmiana treści MPZP już obowiązującego powinna być zgodna z planem ogólnym.

Do kiedy gminy muszą sporządzić plany ogólne?

Zgodnie z art. 59 ust. 3 nowelizacji, od 1 stycznia 2026 r. nie będzie możliwe ustalanie inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy na terenie gmin, w których plany nie weszły w życie (oprócz terenów zamkniętych).

Na terenach gmin nieobjętych planem ogólnym inwestycje będą mogły być realizowane tylko w oparciu o wcześniej wydane decyzje WZ, które pozostają w mocy, lub na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeśli został uchwalony).

Legislator jednocześnie nie wyznaczył żadnego terminu, do którego gminy powinny bezwzględnie uchwalić plany ogólne. Nie przewidziano również żadnych sankcji za opieszałość w tym względzie.

Sytuacja powyższa niesie dla inwestorów wiele niewiadomych. Nabywanie gruntów na terenach gmin bez planu ogólnego, planu miejscowego oraz bez decyzji WZ, stanie się obarczone ogromnym ryzykiem. Nikt bowiem nie zagwarantuje, czy na danej działce po uchwaleniu planu ogólnego będzie można cokolwiek wybudować.

Trzeba zaznaczyć, że nowe inwestycje będą mogły być realizowane tylko wtedy, gdy w planach ogólnych ich położenie pokryje się z tzw. obszarem uzupełnienia zabudowy. W innym wypadku decyzja WZ nie zostanie wydana (art. 61 ust. 1a upzp).

Zgodnie z optymistycznymi szacunkami legislatora, uchwalenie planu ogólnego ma średnio zająć gminom ok. 8-10 miesięcy. Jednak biorąc pod uwagę, w jakim tempie szło samorządom uchwalanie planów miejscowych – przez 30 lat pokryto nimi ok. 32% kraju – można głęboko powątpiewać, czy wszystkim gminom uda się ta sztuka do końca 2025 r.

Przygotowanie planu wymaga bowiem zarezerwowania w budżecie gmin niemałych pieniędzy (por. art. 13l ust. 1 upzp), zatrudnienia fachowców od planowania (jest ich ograniczona liczba), a także wydania szeregu opinii z różnych instytucji, które w przypadku jednoczesnego napływu dużej liczby zapytań mogą mieć problemy z ich bieżącą obsługą.

W efekcie powyższa sytuacja może rodzić szereg negatywnych zjawisk – łącznie z paraliżem inwestycyjnym na znacznym obszarze kraju. W najbliższym czasie urzędy czeka też zapewne zalew wniosków o wydanie decyzji WZ, co przy ograniczonych zasobach kadrowych może przełożyć się na ich szybkie „zakorkowanie”.

Podobnie, z racji na prognozowany zwiększony popyt, bardzo mogą wzrosnąć ceny gruntów inwestycyjnych na terenach już objętych miejscowymi planami.

Plan ogólny a odszkodowanie za utratę wartości działki, domu lub mieszkania

Obecnie osoby, które poniosą szkodę z powodu uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 upzp, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa, odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Realizacja roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają (art. 36 ust. 2 upzp).

Jeżeli właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości nie skorzystał z powyższych praw, a zbywa nieruchomość, której wartość w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą uległa obniżeniu, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 upzp)

Legislator nie przewidział możliwości dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tytułu uchwalenia planu ogólnego, wręcz przeciwnie – zastrzegł, że nie będą one brane pod uwagę (art. 37 ust. 11a upzp). Jednocześnie utrzymał w mocy przepisy dotyczące roszczeń związanych z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że w przypadku, gdy wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego, a właściciel ją zbywa, to gmina ma prawo obciążyć go opłatą w wysokości do 30% wzrostu tej wartości (art. 36 ust. 4 upzp). Nowelizacja utrzymuje w mocy tę zasadę, nie przewidując naliczania opłaty w przypadku uchwalania planu ogólnego.

Plan ogólny gminy – podsumowanie

Prezydent podpisał ustawę, która radykalnie reformuje planowanie przestrzenne w Polsce. Kluczowym elementem zmian jest wprowadzenie planu ogólnego gminy.

Dokument ma zastąpić obecne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny będzie uchwalany dla terenu całej gminy, stając się źródłem prawa miejscowego. Będzie stanowił podstawę do wydania decyzji WZ oraz uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W treści planu określane będą strefy planistyczne, standardy urbanistyczne, a także zasady umożliwienia dostępu do infrastruktury społecznej.

Nowelizacja ma zwiększyć przejrzystość oraz efektywność planowania przestrzennego w kraju, chociaż niesie ze sobą wiele niewiadomych – wątpliwości budzi też czas, w jakim gminy powinny „wyrobić się” z uchwalaniem planu, aby nie doprowadzić do swoistego paraliżu inwestycyjnego na ich obszarze.

Źródła:

• Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym