Legalizacja samowoli budowlanej – postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie naprawcze
Samowola budowlana stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego i wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Służyć temu mają postępowania uregulowane w ustawie Prawo budowlane, a dokładnie postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie naprawcze. Naczelnym celem tych postępowań jest doprowadzenie obiektu budowlanego wybudowanego lub będącego w budowie do stanu odpowiadającego prawu. Mamy tu na myśli zarówno przepisy Prawa budowlanego, ale również przepisy techniczne, a także akty prawa miejscowego np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie da się ukryć, że postępowania legalizacyjne stanowią w pewnym sensie represję dla sprawców samowoli, gdyż opłaty legalizacyjne bywają bardzo wysokie, zaś alternatywą w razie jej nieuiszczenia jest nakaz rozbiórki.
Charakterystyka postępowania legalizacyjnego
Postępowanie legalizacyjne prowadzą organy nadzoru budowlanego. W pierwszej instancji jest to zwykle powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Postępowanie legalizacyjne ma zastosowanie do samowoli „młodszych” niż 20 lat, nawet jeżeli w toku postępowania legalizacyjnego samowola osiągnie wiek 20 lat od zakończenia budowy, nadal właściwy pozostaje tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego.
Postępowanie legalizacyjne może być prowadzone zarówno wobec budów zakończonych, jak i trwających. W konsekwencji jej przedmiotem może być zarówno cały obiekt budowlany lub jego część będąca w budowie. O postępowaniu legalizacyjnym mającym za przedmiot część obiektu budowlanego najczęściej mówimy w kontekście rozbudowy lub nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego.
Postępowanie legalizacyjne odnosi się do samowoli w wąskim rozumieniu. a więc wówczas, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia.
Postępowanie legalizacyjne prowadzone jest jedynie w odniesieniu do nielegalnie prowadzonej budowy, przez którą należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.bud.). Budową natomiast nie jest przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a p.bud. Do przebudowy nie ma więc zastosowania postępowanie legalizacyjne (art. 48 Prawa budowlanego), lecz postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 p.bud.).
W postępowaniu legalizacyjnym stroną jest co do zasady inwestor, jednak zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Krąg stron ustala się zgodnie z art. 28 KPA, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zadaniem organu nadzoru jest ustalenie kręgu stron oceniając, czy dany podmiot ma w sprawie interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, zwykle prawa cywilnego np. ma prawo własności nieruchomości sąsiedniej, a dodatkowo należy wykazać, czy samowola budowlana rzeczywiście może wpływać na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej.
Kiedy wszczynane jest postępowanie legalizacyjne?
Od 19 września 2020 r. obowiązuje w Prawie budowlanym art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie naprawcze wszczyna się z urzędu. Jednak ustawodawca przewidział, że wobec tzw. starych samowoli budowlanych właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W praktyce zwykle postępowania wszczynane są z urzędu. Organy nadzoru często uzyskują informację o możliwej samowoli budowlanej od podmiotów trzecich np. sąsiadów potencjalnego sprawcy. Jeżeli organ wskutek czynności kontrolnych stwierdzi, że należy wszcząć postępowanie zrobi to z urzędu, a takie pismo potraktuje jako skargę powszechną w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskutek otrzymania informacji o możliwości popełnienia samowoli budowlanej organ nadzoru może albo wszcząć postępowanie z urzędu – jeżeli stwierdzi nieprawidłowości i naruszenia przepisów Prawa budowlanego, albo jeżeli nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego/naprawczego – rozpoznać skargę jako skargę powszechną na podstawie art. 227 KPA albo jako wniosek w rozumieniu art. 241 KPA.
Jedynie odnośnie tzw. starych samowoli budowlanych, a więc obiektów lub ich części, których budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r. postępowanie może zostać wszczęte na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu. Wówczas zastosowanie ma tryb uproszczony, który nie przewiduje opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca założył, że zwykle to nie właściciel lub zarządca takiego obiektu był inwestorem i rzeczywistym sprawcą samowoli. By zapewnić stan zgodności z prawem i bezpieczeństwo użytkowania starszych obiektów budowlanych ustawodawca przewidział możliwość zainicjowania postępowania na wniosek strony.
Wszczęcie postępowania legalizacyjnego odbywa się w drodze wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma obowiązek poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego „wnioskiem o legalizację”, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej „decyzją o legalizacji”, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jeżeli strona postępowania tego nie zrobi, wydaje się decyzję o rozbiórce obiektu. W świetle tego przepisu legalizacja jawi się jako uprawnienie strony postępowania, a nie jej obowiązek. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, jeżeli zaś zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne (zob. art. 48a–48b p.bud.). Termin ten biegnie odrębnie dla każdego adresata postanowienia.
Należy pamiętać, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Katalog dokumentów legalizacyjnych zależy od rodzaju samowoli budowlanej, ale przykładowo należą do nich zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej.
Po wydaniu przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy, należy wstrzymać budowę – o ile oczywiście postanowienie nie dotyczy budowy, która została już zakończona. Kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy stanowi podstawę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy już zakończonej, prace budowlane nie mogą zostać podjęte na nowo.
Ile wynosi opłata legalizacyjna?
W przypadku złożenia kompletnych i prawidłowych dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Jak wyżej wskazano, legalizacja samowoli budowlanej w prawie polskim ukształtowana jest jako prawo a nie obowiązek inwestora, zatem to od woli inwestora zależy to, czy ją zapłaci czy też nie. W razie nieuiszczenia opłaty, inwestor musi liczyć się z orzeczeniem o rozbiórce samowoli. Opłata legalizacyjna nie jest karą administracyjną i ma dobrowolny charakter, co więcej nie podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie zapłaty opłaty legalizacyjnej i późniejszego wydania decyzji o rozbiórce (np. wskutek wycofania wniosku o legalizację), opłata legalizacyjna podlega zwrotowi.
Sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej reguluje art. 49d Prawa budowlanego, zgodnie z którym wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–3 – oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ustawodawca odsyła zatem do przepisów dotyczących nakładania i wyliczania kar podczas kontroli zgodności budynku z pozwoleniem na budowę.
Potrzebujesz indywidualnego podejścia do Twojej sprawy?
-
+48 71 729 21 50
+48 502 453 699
Nie masz czasu w tej chwili? Wypełnij formularz
Na przykładzie nielegalnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego możemy wyliczyć wysokość opłaty legalizacyjnej według wzoru:
- współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi – 2,0,
- współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi – 1,0,
- pięćdziesięciokrotnie zwiększona stawka opłaty (s) wynosi – 25 000 zł.
Wysokość opłaty: 2 x 1 x 25 000 zł = 50 000 zł
W przypadku budów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4–10, 12 oraz 14–18 i 29 opłata legalizacyjna za każdy z tam wymienionych obiektów budowlanych wynosi 5 000 zł. Opłata legalizacyjna za legalizację budów wyszczególnionych w art. 29 ust. 1 pkt 11, 13, 19–21 i 28 wynosi 2 500 zł.
Opłatę legalizacyjną należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Po upływie tego terminu następuje utrata uprawnienia do skorzystania z możliwości uiszczenia tej opłaty (i jednocześnie wygasa obowiązek jej uiszczenia), a po stronie organu aktualny staje się obowiązek do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej jako termin prawa materialnego nie może zostać przywrócony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1121/12 oraz postanowienie NSA z 29.03.2011 r., sygn. akt II OZ 209/11).
Do zapłaty opłaty legalizacyjnej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie ulg, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku o umorzenie, odroczenie płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 do dnia rozstrzygnięcia wniosku, a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności – do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty. Decyzja wojewody jest decyzją uznaniową – to organ ocenia, czy przesłanki zastosowania ulgi zostały spełnione, a nawet jeżeli są spełnione, to czy rzeczywiście przyznać ulgę. Przesłankami zastosowania ulgi jest ważny interes podatnika oraz interes publiczny.
Jakie decyzje może wydać organ nadzoru?
Decyzja legalizacyjna. Zgodnie z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która:
- zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz
- zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona.
Z rozpoczęciem kontynuowania budowy należy wstrzymać się do dnia uzyskania przez decyzję legalizacyjną waloru prawomocności (wyczerpanie toku instancji). W przeciwnym razie zasadnym jest wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 6 Prawa budowlanego.
Dodatkowo należy pamiętać, że w przypadku budowy: 1) wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub 2) o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, w decyzji o legalizacji, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Decyzja o rozbiórce. Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
- niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;
- wycofania wniosku o legalizację;
- nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;
- niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;
- nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;
- kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
W przypadku decyzji rozbiórkowej, podobnie jak decyzji legalizacyjnej, jej adresatem jest inwestor. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Podobnie koszty związane z rozbiórką ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W postępowaniach legalizacyjnych podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji o rozbiórce jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, zatem zwykle to ten podmiot, który posiada prawa rzeczowe do nieruchomości będzie obowiązany do przeprowadzenia rozbiórki.
Czym jest postępowanie naprawcze?
Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podobnie jak postępowanie legalizacyjne ma na celu usunąć stan niezgodności z prawem, a także wydanymi decyzjami administracyjnymi, np. pozwoleniem na budowę w razie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Postępowanie naprawcze dotyczy wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a więc budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prowadzone jest w innych przypadkach niż postępowanie legalizacyjne, a mianowicie wtedy gdy organ nadzoru stwierdzi, że roboty budowlane są wykonywane:
- bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia – chodzi jednak o przypadki inne niż w stosunku do postępowania legalizacyjnego, więc np. gdy stwierdzono nieważność wydanego wcześniej pozwolenia na budowę;
- w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska;
- na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 – a więc w sytuacji, gdy zakres robót budowlanych w rzeczywistości wymagał pozwolenia na budowę, ale w celu obejścia tych przepisów, inwestor dokonał jedynie zgłoszenia inaczej przedstawiając istotę planowanej inwestycji;
- w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
W toku tego postępowania organy nadzoru nie nakładają opłaty legalizacyjnej, jednak określają szereg innych obowiązków, które mogą być uciążliwe oraz kosztowne. Należy do nich np. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, wykonanie określonych czynności lub robót w wyznaczonym terminie. Jeżeli organ nadzoru ustali, że roboty budowlane nie nadają się do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, wówczas wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, albo nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Podsumowanie
W prawie budowlanym ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje postępowań w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Pierwszym rodzajem jest postępowanie legalizacyjne, w ramach którego możemy wyróżnić postępowanie uproszczone dotyczące tzw. starych samowoli budowlanych. Drugim rodzajem jest postępowanie naprawcze. Postępowania te mają ten sam cel: doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku postępowania legalizacyjnego mamy do czynienia z najcięższymi przypadkami naruszeń prawa budowlanego, polegającymi na braku pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub prowadzenie robót pomimo sprzeciwu organu. W przypadku postępowania naprawczego, zwykle waga przewinień jest mniejsza, gdyż dotyczy sytuacji, w których inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia, ale następnie prowadzi prace niezgodnie z warunkami w nich określonymi albo niezgodnie z przepisami prawa.
Źródła:
- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572).
- Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.).
- Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2012 r. Sygnatura akt VII SA/Wa 1121/12
- Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygnatura akt II OZ 209/11
Zrzeczenie się służebności – czy jest możliwe?
Nieruchomość może zostać obciążona ograniczonym prawem rzeczowym, np. służebnością. W wielu przypadkach służebnik może chcieć zrzec się tego prawa. W jaki sposób powinien tego dokonać? …
Do kogo należy budynek wzniesiony przez osobę trzecią na gruntach użytkowanych wieczyście?
Zdarza się, że na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste osoba trzecia wznosi budynek. Komu w takim przypadku przysługuje prawo własności do budynku? Przeczytaj dzisiejszy artykuł, …