Milcząca zgoda organu a samowola budowlana

Zdarza się, że budowane „na zgłoszenie” obiekty naruszają obowiązujące przepisy. Może stać się tak z powodu błędu organu lub z przyczyn od niego niezależnych. Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się, kto ponosi w takiej sytuacji odpowiedzialność.

Czym jest milcząca zgoda organu?

W polskim prawie funkcjonuje tzw. „milcząca zgoda organu”, która oznacza wyrażenie zgody poprzez niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji w pewnym określonym terminie (art. 122a § 1-2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). 

Przykładem zastosowania tego typu instytucji jest m.in. art. 30 ust. 5 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pb). Zgodnie z nim, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Powyższy termin uznaje się za zachowany, jeżeli organ zdąży w nim nadać decyzję, np. w placówce pocztowej (art. 30 ust. 6a pb). Więcej na ten temat przeczytasz w artykule: Termin na wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych.

Kiedy organ wnosi sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych?

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 pb, organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

• zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
• budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
• zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
• roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 pb (bez zgody).

Sprzeciw taki zostanie również wniesiony, jeżeli inwestor w wyznaczonym przez organ terminie nie uzupełni braków formalnych w zgłoszeniu (art. 30 ust. 5c pb). Trzeba przy tym pamiętać, że nałożenie obowiązku na uzupełnienie zgłoszenia przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu od tego zgłoszenia (art. 30 ust. 5d pb).

Przyczyny niewniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych

Zdarzają się sytuacje, że organ przekracza przywołany termin na wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Najczęstszymi przyczynami są:

• Wydanie decyzji po terminie lub zbyt późne nadanie decyzji (błąd ludzki);
• Bezczynność – tj. organ nie podjął żadnych kroków do zajęcia się sprawą;
• Niedopatrzenie się naruszenia przepisów (np. niezgodności z planem miejscowym czy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę);
• Oczekiwanie na wydanie opinii innego organu (np. w zakresie ochrony środowiska czy ochrony zabytków).

Należy mieć na uwadze, że jeżeli przepisy nie nakładają na organ wprost takiego obowiązku, to wszelkie konsultacje z innymi organami i wynikające z tego opóźnienia, traktowane są jako od tego organu zależne. Nie przerywają zatem biegu terminu (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 2711/02).

Przekroczenie terminu na wniesienie sprzeciwu może zdarzyć się również z przyczyn od organu niezależnych. Są to jednak sytuacje skrajne – typu pożar, powódź lub kradzież akt. Problematyka ta nie została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego właściwa droga postępowania w przypadku konieczności odtworzenia akt wzbudza kontrowersje (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 842/20). Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji termin nie ulegnie automatycznemu wydłużeniu (bieg terminu nie zostaje przerwany) – organ powinien zmieścić się w wyznaczonym czasie.

Warto tu jednak zaznaczyć, że uchylony już art. 15zzs ust. 8 pkt 1 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w niektórych przypadkach przewidywał możliwość zawieszenia terminu na zgłoszenie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych.

Rozpoczęcie robót budowlanych wbrew przepisom – skutki dla inwestora

Trzeba mieć na uwadze, że milcząca zgoda organu na przeprowadzenie robót budowlanych, nie zwalnia inwestora z odpowiedzialności w przypadku, gdy zostają one przeprowadzone z naruszeniem prawa. Pomimo braku sprzeciwu – ponosi on odpowiedzialność za rozpoczęcie prac i ewentualne skutki danej inwestycji. Nie ma przy tym znaczenia, że zgoda wyniknęła na skutek błędu organu (jego milczenia).

W polskim prawie nie ma definicji legalnej samowoli budowlanej, dlatego nazywanie tak każdego przypadku wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami wzbudza kontrowersje. W przypadku omawianego tematu nazewnictwo nie ma jednak większego znaczenia. Sposób postępowania jest zależny od danej sytuacji i wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu (były podstawy prawne do sprzeciwu), wówczas zastosowanie mają przepisy dotyczące tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 pb). Natomiast jeśli inwestor przeprowadził prace niezgodnie ze zgłoszeniem (nie było podstaw prawnych do sprzeciwu), odpowiednie będą przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego (art. 48 pb).

Więcej na powyższy temat przeczytasz w artykule: Legalizacja samowoli budowlanej – postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie naprawcze.

Samowola budowlana – odpowiedzialność organu za błędy

Należy pamiętać, że postępowanie legalizacyjne, naprawcze – lub rozbiórka danego obiektu – mogą wiązać się ze znacznymi kosztami po stronie inwestora. Czy organ ponosi odpowiedzialność za błąd skutkujący wystąpieniem takiej sytuacji? Teoretycznie jest to możliwe, ponieważ przepisy mówią jasno, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego, dalej: kc).

Jednocześnie należy pamiętać, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada ta wyznacza standardy funkcjonowania organów administracji publicznej, które powinny działać w taki sposób, aby podstawy ich działania były zrozumiałe dla obywateli, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych, czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. syg. akt II SA/Wa 800/09).

Inną kwestią jest jednoznaczne udowodnienie wystąpienia szkody wyłącznie z winy organu. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w przypadku milczącej zgody nie zostaje wydana decyzja administracyjna, więc nie można powoływać się na szkodę wyrządzoną na jej podstawie (art. 417(1) § 2 kc).

Niektórzy poszkodowani próbują zatem wskazywać na zapisy art. 417 (1) § 3 kc. Zgodnie z jego treścią, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

W praktyce możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie wskazanego przepisu wydaje się wątpliwa, ponieważ niewydanie decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni kończy postępowanie. Milczenie organu nie jest zatem równoznaczne z przewlekłością postępowania lub bezczynnością organu – w ich przypadku sprawa nie zostaje zakończona w danym terminie, chociaż powinna. Jak argumentowano w Wyroku Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I CSK 611/16, postępowaniem, o którym mowa w art. 417 (1) § 3 kc, jest postępowanie zainicjowane zażaleniem przewidzianym w art. 37 kpa lub skargą na bezczynność bądź przewlekłość postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bez uzyskania we wskazanym trybie stwierdzenia, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym lub przewlekłością postępowania przed organem administracji publicznej, nie można uznać, aby została spełniona, wymagana przez art. 417(1) § 3 kc, przesłanka dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa.

Jak widać, skuteczne dochodzenie roszczeń finansowych w przypadku niewydania decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia robót budowlanych może być trudne. Wymaga każdorazowo pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego (np. zaistnienie przesłanek uniemożliwiających budowę, o których wnioskodawca nie mógł wiedzieć), co jest niemożliwe bez wsparcia prawnika wyspecjalizowanego w prawie nieruchomości.

Milcząca zgoda organu a samowola budowlana – podsumowanie

Brak sprzeciwu organu wobec zgłoszenia robót budowlanych (tzw. milcząca zgoda) nie oznacza, że inwestycja automatycznie jest zgodna z prawem. Inwestor wciąż ponosi odpowiedzialność za sprawdzenie, czy planowana budowa spełnia wszystkie wymogi formalne – np. w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy przepisami techniczno-budowlanymi. Jeśli zostanie stwierdzone naruszenie tych przepisów, organ może wszcząć postępowanie naprawcze, legalizacyjne albo nakazać rozbiórkę – niezależnie od tego, że nie wydano decyzji o sprzeciwie.

W teorii możliwe jest dochodzenie roszczeń odszkodowawczych wobec organu, który zaniechał wniesienia sprzeciwu i tym samym wprowadził inwestora w błąd. W praktyce jednak inwestor musi udowodnić, że doszło do bezprawnego działania lub zaniechania organu oraz wykazać związek przyczynowy między tym działaniem a powstałą szkodą. Ze względu na skomplikowany charakter postępowań administracyjnych oraz restrykcyjne wymogi dowodowe, dochodzenie roszczeń będzie trudne. W razie wątpliwości, warto zatem skonsultować się z prawnikiem specjalizującym się w prawie nieruchomości, który pomoże zminimalizować ryzyko budowlane i uniknąć kosztownych konsekwencji.

Źródła:

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 2711/02

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 842/20

• Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. syg. akt II SA/Wa 800/09

• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

• Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I CSK 611/16