Termin sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych

Uzyskanie zgody na rozpoczęcie robót budowlanych w ściśle określonym terminie może mieć dla inwestora bardzo duże znaczenie. W orzecznictwie istniała rozbieżność, jak należy interpretować ustawowy termin na wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych. Przeczytaj dzisiejszy artykuł, aby poznać kontrowersje oraz aktualny stan prawny.

Termin sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych – przepisy prawa

Niektóre inwestycje nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, należy jedynie zgłosić zamiar wykonania robót budowlanych. Wykaz takich inwestycji znajduje się w art. 29 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pb). 

Przepisy mówią wyraźnie, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (uwaga: przed 1 stycznia 2017 r. było to 30 dni), może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 pb).

Dlaczego termin na wniesienie sprzeciwu ma znaczenie?

Jednoznaczne określenie terminu, w którym można rozpocząć roboty budowlane ma dla inwestora duże znaczenie. Warto wymienić najważniejsze powody:

• Uniknięcie ryzyka samowoli budowlanej: jeśli prace zostaną rozpoczęte przed formalnym nabyciem prawa do ich prowadzenia, może to zostać zakwalifikowane jako samowola budowlana. To z kolei oznacza dodatkowe koszty i formalności (postępowanie naprawcze, opłaty legalizacyjne), a nawet możliwość nakazu rozbiórki.
• Dochowanie terminów związanych z dofinansowaniami / dotacjami: niektóre programy pomocowe lub dotacyjne (np. z funduszy unijnych czy krajowych) wymagają, aby roboty rozpoczęły się w określonej dacie lub po spełnieniu konkretnych warunków prawnych (np. po uzyskaniu wszystkich niezbędnych pozwoleń i zaświadczeń). Przekroczenie terminu może skutkować utratą dofinansowania.
• Dotrzymanie harmonogramu inwestycji: zarówno inwestor, jak i wykonawcy ustalają harmonogram prac. Jeśli termin wniesienia sprzeciwu się przesunie lub nie będzie pewności, kiedy faktycznie można zacząć, cała inwestycja może się opóźnić, co generuje dodatkowe koszty (np. wynikające z rezerwacji sprzętu, opóźnień w dostawach materiałów, wynagrodzeń wykonawców).
• Pewność prawna i finansowa: dopiero po upływie terminu (lub po otrzymaniu stosownego zaświadczenia) inwestor zyskuje gwarancję, że organ nie zablokuje inwestycji w drodze sprzeciwu. Dzięki temu może racjonalnie planować wydatki, zawierać umowy z wykonawcami czy ubiegać się o kredyt na dalsze etapy robót.

Organ ma 21 dni na wydanie decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia robót budowlanych

W orzecznictwie przez lata istniała rozbieżność, jak należy rozumieć dochowanie terminu na zgłoszenie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem organ powinien w ciągu 21 dni wydać decyzję sprzeciwiającą się zgłoszonemu zamiarowi wykonania robót budowlanych. Natomiast to, kiedy i w jaki sposób decyzja zostanie doręczona stronie, nie ma wpływu na jej prawa i obowiązki. Jest to tzw. „procesowe” rozumienie terminu. Zgodnie z tym poglądem, terminem jest okres, w ciągu którego dokonuje się pewnych czynności lub kompleksu czynności procesowych (Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, dalej: komentarz).

Podstawą do powyższej interpretacji był art. 57 § 5 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Według jego treści, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe.

Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1393/13, termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 pb, jest zachowany, gdy właściwy organ wyda decyzję o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Przez wydanie decyzji zaś rozumie się sporządzenie jej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 kpa, zaś fakt nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego uznaje się jedynie za dowód wydania decyzji o sprzeciwie w terminie, w razie zarzutu, że data w niej podana jest wcześniejsza od daty rzeczywistej (zarzut antydatowania).

Organ ma 21 dni na doręczenie decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia robót budowlanych – argumentacja

Jednocześnie funkcjonował pogląd, według którego, aby dochować wskazanego terminu, organ musi doręczyć decyzję stronie przed jego upływem. Stanowisko to opierało się na „materialnym” rozumieniu terminu. Zgodnie z tym stanowiskiem, terminem jest okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie tego rodzaju praw i obowiązków (w: komentarz).

Jak argumentowano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1439/10, każde orzeczenie administracyjne, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy określony proces administracyjny. Orzeczenie, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy uznać za wydane (a więc i sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia go stronie.

Termin na wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych – zmiana przepisów

Aby ukrócić chaos związany z różnym rozumieniem omawianego terminu, ustawodawca zdecydował się doprecyzować przepisy. Od 28 czerwca 2015 r. wszedł w życie art. 30 ust. 6a pb. Obecnie zapisy ustawy wskazują jasno, że za dzień wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 Ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego.

Zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych

Inwestor, któremu zależy na czasie, powinien wiedzieć, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem omawianego w artykule terminu, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 5aa pb).

Trzeba jednak mieć świadomość, że wydanie takiego zaświadczenia zależy wyłącznie od dobrej woli organu. Oznacza to, że nie wydaje się go na wniosek, a w przypadku złożenia wniosku organ może pozostawić go bez biegu (tj. zignorować).

Termin wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych – podsumowanie

Dochowanie terminu, w którym organ administracji może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych jest bardzo ważne. Znowelizowane przepisy Prawa budowlanego wprowadziły większą przejrzystość, wskazując jednoznacznie, że dla zachowania terminu liczy się data nadania decyzji w placówce pocztowej (lub odpowiednik w doręczeniach elektronicznych).

Niemniej jednak inwestor, planując prace budowlane, powinien zachować szczególną ostrożność. W sytuacjach budzących wątpliwości – zwłaszcza gdy od dotrzymania danego terminu zależą istotne kwestie finansowe czy harmonogram inwestycji – warto skorzystać z porady doświadczonego prawnika. Pomoże on nie tylko zinterpretować przepisy, ale także uniknąć ewentualnych problemów formalnych i skutecznie zabezpieczyć interesy inwestora.

Źródła:

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

• Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe

• Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1393/13

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1439/10