Budowa zjazdu z drogi publicznej a zapisy planu miejscowego

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Możliwość dogodnego połączenie nieruchomości z drogą publiczną jest bardzo ważna dla każdego, kto planuje inwestycję budowlaną. Czy gmina w ramach tzw. władztwa planistycznego ma uprawnienia do zakazania budowy zjazdów z drogi? Przeczytaj dzisiejszy artykuł, poznaj ustawodawstwo oraz aktualne orzecznictwo.

Dlaczego dostęp do drogi publicznej jest ważny?

Należyte zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest nie tylko kwestią wygody. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej.

W związku z powyższym, dla działki bez dostępu do drogi nie zostanie wydane pozwolenie na budowę. Co do zasady, połączenie z drogą publiczną realizuje się poprzez zjazd, tj. część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej: udp). Zjazd taki powinien być faktyczny i prawny, czyli m.in. spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Działka, która nie sąsiaduje z drogą publiczną, może zostać z nią połączona pośrednio, tj. poprzez drogę wewnętrzną lub za sprawą ustanowienia tzw. służebności drogi koniecznej przez inną nieruchomość (art. 145 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny).

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazujące zjazdu z drogi publicznej

Gmina posiada na swoim terenie władztwo planistyczne. Podstawowym narzędziem do jego realizowania jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), organ dokonuje w nim ustalenia przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a także rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, do których należą m.in. drogi publiczne.

Powyższe jest o tyle istotne, że w MPZP gmina może wyznaczyć miejsca planowanych zjazdów z drogi na poszczególne nieruchomości lub ich nie uwzględnić. Rodzi się zatem pytanie: czy brak określenia miejsc na zjazdy oznacza, że tego typu inwestycji nie będzie można zrealizować? Co więcej, zdarzają się plany miejscowe, w których treści wprost sformułowano zakaz budowy zjazdów z określonej drogi (przeczytaj również artykuł kiedy można zakwestionować postanowienia planu miejscowego). 

Kto wydaje zgodę na lokalizację zjazdu oraz przebudowę zjazdu?

Zgodnie z polskim prawem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast zarządca drogi odpowiada za istniejące zjazdy w przypadku budowy lub przebudowy drogi (art. 29 ust. 1-2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Budowa zjazdu z drogi publicznej a zapisy planu miejscowego – orzecznictwo

Sytuacje, w których gmina nie przewidywała w planie możliwości budowy zjazdów z drogi publicznej, a przez to nie zezwolono na ich budowę – lub MPZP wprost ich zakazywał – bywały wielokrotnie przedmiotem sporów sądowych. Orzecznictwo okazuje się być we wskazanym przedmiocie niejednolite. 

Jak podkreślono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1390/15: należy stwierdzić, iż postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W związku z powyższym zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny.

W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 820/18, wskazano dodatkowo na wagę władztwa planistycznego gminy, które wynika bezpośrednio z przepisów ustawy zasadniczej. Sąd stwierdził, że lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, nie może naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu.

Odmienny do powyższego pogląd wyraził natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21. W orzeczeniu stwierdzono, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 udp, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustawowo uregulowano, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie.

Powyższe stanowisko, kładące nacisk na niezależną od ustaleń MPZP decyzję zarządcy, wydaje się dominować w nowszym orzecznictwie.

Budowa zjazdu z drogi a ustalenia w MPZP – podsumowanie

Możliwość dogodnego połączenia nieruchomości z drogą poprzez zjazd wpływa na możliwość wykorzystania danej nieruchomości, a przez to m.in. na jej wartość. Orzecznictwo nie jest zgodne, czy zezwolenie na lokalizację zjazdu może być wydane mimo zakazujących to ustaleń planu miejscowego.

Obecnie przeważa pogląd sądów, zgodnie z którym ostateczna decyzja powinna należeć do zarządcy drogi publicznej i opierać się na indywidualnej analizie określonej sytuacji. Takie stanowisko – z racjonalnego punktu widzenia – zdaje się być słuszne. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepisy o ruchu drogowym oraz o warunkach, jakie powinny spełniać drogi publiczne, ulegają regularnym nowelizacjom. Zmienne w czasie są również natężenie ruchu, sposób użytkowania określonej drogi oraz inne ważne czynniki zewnętrzne. Nowe okoliczności – niebrane pod uwagę podczas sporządzania planu – mogą być kluczowe podczas rozpatrywania możliwości budowy danego zjazdu. W związku z tym, nawet jeśli MPZP zakłada ograniczenia lub zakazy w odniesieniu do lokalizacji zjazdów, odmienna decyzja zarządcy drogi może lepiej uwzględniać aktualne warunki oraz potrzeby, zarówno z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i racjonalnego wykorzystania nieruchomości. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku, gdy wprawdzie plan miejscowy zezwala na budowę zjazdu, ale dokonana ekspertyza wyraźnie wskazuje, że taka budowa zagrażałaby ochronie użytkowników drogi.