Czy można zakwestionować postanowienia planu miejscowego

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą mieć negatywne skutki dla mieszkańców terenów nim objętych.

W przypadku, gdy przy sporządzaniu dokumentu istotnie przekroczone zostały przepisy, a właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał naruszeń interesu prawnego lub uprawnień, może skutecznie zakwestionować niekorzystne postanowienia planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przyjmowanym w formie uchwały dokumentem składającym się z części tekstowej oraz graficznej. W założeniu ma on być podstawowym narzędziem kształtującym ład przestrzenny.

Gmina sporządza go w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej: upzp).

Postanowienia planu mogą jednocześnie mocno ograniczyć dotychczasowy – lub zakładany w przyszłości – sposób użytkowania nieruchomości lub wręcz go uniemożliwić.

Czym jest władztwo planistyczne gminy i co ono oznacza?

Podstawę tzw. władztwa planistycznego gminy stanowi art. 3 ust. 1 upzp, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP).

Legislator wyłączył z kompetencji samorządów gminnych tereny morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz tereny zamknięte.

Gmina, realizując swój obowiązek w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, posiada dużą swobodę. Władztwo planistyczne nie oznacza przy tym „władzy absolutnej” i dowolności, ponieważ samorządy podczas sporządzania planu muszą kierować się przepisami.

Nieważność uchwały rady gminy dotyczące MPZP w całości lub w części powodują w szczególności (art. 28 ust. 1 upzp):

• • istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (np. pominięcie obligatoryjnych elementów planu);
•  
  • istotne naruszenie trybu sporządzania planu (np. brak ustawowych uzgodnień z innymi organami);
•  
  • naruszenie właściwości organów (np. wejście jednego organu w kompetencje drugiego).

Uchwała gminy dotycząca MPZP podlega kontroli wojewody. Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze nie stwierdzi nieważności planu, a istnieją ku temu wskazane powyżej przesłanki, stronie pozostaje wejść na drogę sądową.

Jak wygląda procedura zaskarżania MPZP?

MPZP, jako akt prawa miejscowego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1-2a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: usg), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Co ważne – w przypadku aktów miejscowych nie istnieją ograniczenia czasowe do wniesienia skargi (art. 94 usg). Obecnie, od nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r., przed wniesieniem skargi nie trzeba wcześniej wzywać gminy do tzw. usunięcia naruszeń, co nierzadko wydłużało cały proces.

Był to generalnie środek mało efektywny, pojawiały się też wątpliwości, w jakim terminie gmina powinna się ustosunkować do wezwania i czy w przypadku zwłoki lub bezczynności organu mimo wszystko można składać skargę.

Pismo do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA) można wnieść osobiście w biurze podawczym, listownie lub za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP).

Opłata stała za wniesienie skargi wynosi 300 zł (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: rpwsa).

Co powinna zawierać skarga na MPZP?

Jak powinna wyglądać skarga do WSA? Według treści art. 46. § 1-2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: uppsa), każde pismo strony powinno zawierać:

• • oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
•  
  • oznaczenie rodzaju pisma;
•  
  • osnowę wniosku lub oświadczenia;
•  
  • podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
•  
  • wymienienie załączników;
•  
  • oznaczenie miejsca zamieszkania strony, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
•  
  • numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku, lub numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania,
•  
  • oznaczenie przedmiotu sprawy.

Aby sprawa została rozpatrzona szybko i sprawnie, we wniosku należy wskazać, w jakim zakresie doszło do istotnych naruszeń zasad, trybu sporządzania planu lub właściwości organów. Jednocześnie strona powinna bezwzględnie wykazać, że jej interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone na skutek uchwalenia MPZP.

Zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, skarga na podstawie art. 101 nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej) – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Czy nabywca nieruchomości ma prawo do złożenia skargi na uchwalony wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Co do zasady, orzecznictwo jest zgodne, że były właściciel z chwilą zbycia nieruchomości utracił uprawnienia do złożenia skargi, a ewentualne jej rozpatrzenie stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w cudze już prawo własności. Sądy nie są jednak zgodne, czy prawo do skarżenia przysługuje nabywcy nieruchomości.

Zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczniczą nabywca nieruchomości wstępuje – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 Ustawy o samorządzie gminnym, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt. II OSK 1933/18).

Zdarzają się jednak orzeczenia kwestionujące prawo do skarżenia uchwały o MPZP przez nabywcę. Jak podniesiono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08: skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenie ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne.

Co w przypadku odrzucenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny?

Jeżeli pomimo podstaw prawnych racje strony nie zostaną uwzględnione, pozostaje jej złożyć skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).

Trzeba jednocześnie pamiętać, że pismo (poza nielicznymi ustawowymi wyjątkami) musi zostać przygotowane przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 uppsa). Skargę kasacyjną opiera się na następujących podstawach (art. 174 uppsa):

• • naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
•  
  • naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Opłata stała za wniesienie skargi kasacyjnej w przypadku uchwały o MPZP wynosi 150 zł (§ 3 rpwsa).

Czy rada gminy może uchylić MPZP?

Najczęściej w kontekście, nieobowiązującego już, wezwania gminy do usunięcia naruszeń pojawiało się pytanie: czy rada może uchylić uchwalony przez siebie MPZP?

Zdarzały się takie próby, a w sprawach sądowych dotyczących wskazanej możliwości zapadały różne orzeczenia. Wątpliwości sądów budziło głównie to, jak należy rozumieć istniejące w przepisach pojęcie „uchylenia planu” i jakie gmina miałaby wówczas zastosować procedury.

Sprawą powyższego typu zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w Wyroku z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 97/20 stwierdził, że na gruncie przepisów Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują „samego wyłącznego uchylenia uchwały o planie”.

Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), sąd stwierdził, że gdyby ustawodawca w ramach władztwa planistycznego dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym.

Powyższego stanowiska nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że jeżeli zajdą pewne okoliczności – np. istotne zmiany przepisów – to gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna mieć możliwość takiego kształtowania polityki przestrzennej na danym terenie, aby teren mógł być wykorzystywany przez inwestorów zgodnie z prawem.

Zatem: skoro ustawodawca nie przewiduje odrębnej procedury uchylenia planu, ale jednocześnie w ustawie jest mowa o „uchylonych” planach i żaden inny organ, oprócz rady gminy, nie ma kompetencji do uchylenia planu, to w kategorii „zmiany” planu należy również traktować jego zmianę całościową polegającą na jego uchyleniu.

Sąd jednocześnie przywołał obecny w literaturze pogląd, że dopuszczalne jest uchylenie planu przez gminę pod warunkiem zachowania takiej procedury jak dla uchwalenia planu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/20).

Czy można zakwestionować postanowienia planu miejscowego – podsumowanie

Jak wskazuje doświadczenie, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zostać skutecznie zakwestionowane, skutkując unieważnieniem uchwały.

Chociaż uprawniony do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone na skutek uchwalenia MPZP, nie zaleca się robienia tego bez uprzedniej konsultacji prawnej.

Czynność taka powinna być poprzedzona dokładną analizą przepisów. Skarga musi być również wyczerpująco uargumentowana, wraz ze wskazaniem podstaw prawnych skutkujących unieważnieniem uchwały. Udowodnienie istotnych naruszeń oraz powstałej szkody nie zawsze jest łatwe, a w postępowaniach dotyczących unieważnienia miejscowych planów zapadają nierzadko sprzeczne wyroki.

W przypadku zamiaru złożenia skargi kasacyjnej, pomoc prawna jest niezbędna – czynność taka podlega bowiem przymusowi adwokacko-radcowskiemu.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 97/20
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2116/20
• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
• Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02
• Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt. II OSK 1933/18