Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego

Problemem wielu postępowań administracyjnych jest ich przewlekłość. Okazuje się, że strona może skutecznie dochodzić swoich praw w walce z opieszałością organu. Z naszego artykułu dowiesz się, w jaki sposób złożyć ponaglenie oraz skargę na przewlekłość postępowania.

Czym jest przewlekłość postępowania?

Definicja przewlekłości postępowania została zawarta w Ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi ona w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Legislator wyodrębnia przy tym inne podobne pojęcie, tzw. bezczynność organu, która polega na niezałatwieniu sprawy w określonych ustawowo terminach (art. 37 § 1 pkt 1 kpa). Trzeba przy tym podkreślić, że pomimo formalnego rozróżnienia zarówno w przypadku przewlekłości, jak i bezczynności stosuje się takie same środki prawne.

Tożsame są również konsekwencje prawne (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1526/19 wskazuje, że przewlekłość ma charakter materialny, co oznacza, że może nastąpić nawet, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Przy czym ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt. II GSK 3391/17, przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Pojęcie przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

Ponaglenie organu

Strona w przypadku zaistnienia przesłanek świadczących o przewlekłości postępowania ma prawo do złożenia ponaglenia, które musi zawierać uzasadnienie (art. 37 § 2 kpa). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 kpa).

Następnie, zgodnie z art. 37 § 4 kpa, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

Organ rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5 kpa). Po rozpatrzeniu wniosku wydaje postanowienie, w którym (art. 37 § 6 kpa):

• • wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
• • w przypadku stwierdzenia przewlekłości: zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, a także zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.

Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu (art. 37 § 7 kpa).

Jeżeli natomiast nie ma organu wyższej instancji, to w przypadku stwierdzenia przewlekłości organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających zaistnieniu sytuacji w przyszłości (art. 37 § 8 kpa).

Jak złożyć skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego?

Jeżeli pomimo przesłanek wskazujących na przewlekłość postępowania, organ się go nie dopatrzy, to stronie pozostaje złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA).

Zgodnie z art. 54 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: uppsa), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Konieczne jest przy tym wcześniejsze ponaglenie organu.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3279/20 wskazuje, że wystarczające jest, że z ponaglenia wynika, iż zdaniem wnoszącego ponaglenie sprawa, pomimo tego, że powinna, nie została załatwiona.

Zgodnie z art. 46 § 1 uppsa, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, czyli zawierać:

• • oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
• • oznaczenie rodzaju pisma;
• • osnowę wniosku lub oświadczenia;
• • podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
• • wymienienie załączników.

Pismo powinno ponadto zawierać (art. 57 § 1 uppsa):

• • wskazanie zaskarżonej czynności;
• • oznaczenie organu, którego skarga dotyczy;
• • określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 uppsa).

Organ, którego przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (art. 54 § 3 uppsa).

Na podstawie art. 149 § 1 uppsa, sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

• • zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
• • zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
• • stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Może też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy wskazanej kwoty (art. 149 § 1a-2 uppsa).

Trzeba przy tym zaznaczyć, że zgodnie z Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu.

Skutki niewykonania wyroku w sprawie skargi na przewlekłość postępowania

Zdarza się, że organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności.

Wówczas, na podst. art. 154 uppsa, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Nadto sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie od organu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 154 § 4 uppsa).

Jeżeli organ, w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie, nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Skarga kasacyjna na przewlekłość postępowania

Jeżeli skarga na przewlekłość postępowania nie zostanie uwzględniona, to stronie pozostaje w ostateczności złożenie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), która – poza nielicznymi ustawowymi wyjątkami – powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 uppsa). Nazywane jest to przymusem radcowsko-adwokackim.

Zgodnie z art. 176 § 1 uppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać:

• • oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
• • przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
• • wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego – opłata

Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania do WSA podlega stałej opłacie w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: rozporządzenie).

W przypadku składania skargi kasacyjnej do NSA, oprócz konieczności opłacenia usług prawnika, wniesienie skargi kasacyjnej będzie wymagać od strony uiszczenia również kwoty 100 zł (§ 3 rozporządzenia).

Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego – podsumowanie

Przewlekłość postępowań administracyjnych stanowi niejednokrotnie duży problem. Strona ma w takim wypadku prawo do ponaglenia organu oraz składania skargi na zaistniałą sytuację.

Powyższe jest o tyle istotne, że pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 38 kpa).

Strona musi przy tym pamiętać, że do terminów na rozpatrzenie sprawy nie wlicza się (art. 35 § 5 kpa):

• • terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności,
• • okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej,
• • okresów zawieszenia postępowania,
• • okresów trwania mediacji,
• • okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Trzeba zatem mieć na uwadze, że nie każde długotrwałe postępowanie administracyjne można będzie uznać za przewlekłe. Dlatego każdorazowo warto skonsultować sytuację z doświadczonym prawnikiem, który w razie przesłanek świadczących o przewlekłości pomoże wnieść ponaglenie i/lub skargę.

Źródła:

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
• Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1526/19
• Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3279/20
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt. II GSK 3391/17
• Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi