Skarga na bezczynność organu

Załatwienie sprawy sądowej lub administracyjnej powinno następować bez zbędnej zwłoki i w możliwie jak najszybszym terminie. Problem w tym, że to co idealnie brzmi w przepisach ma niewiele wspólnego z rzeczywistością.

Terminy załatwienia spraw sądowych i administracyjnych, które rozpatrywane są w Polsce należą do jednych z najdłuższych w Unii Europejskiej. Istnieje sposób egzekwowania od organu obowiązku terminowego załatwienia sprawy – jest nim skarga na bezczynność.

Termin załatwienia sprawy administracyjnej

Każda sprawa o charakterze administracyjnym ma swój własny termin, w którym powinna być załatwiona. Co do zasady ustawodawca wprowadza jeden maksymalny termin dla załatwienia spraw administracyjnych i jest nim 1 miesiąc. Oczywiście dopuszczalne jest podawanie innych, z reguły dłuższych, terminów dla poszczególnych spraw administracyjnych. 

Jak stanowi 35 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Jak już mówiliśmy – załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone powyżej.

Pamiętajmy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 maja 2021 r. (sygn. akt I SAB/Wr 324/21), sprawa administracyjna winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy.

Przepis art. 37 §1 pkt 2 kpa stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane regulacje jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 kpa.

Przy ocenie, czy w sprawie doszło do przewlekłości, istotne jest sprawdzenie nie tylko terminowości działania organu, ale także tego, czy podejmowane przez niego działania są skoncentrowane na celu i nie mają charakteru pozornych, nieistotnych czynności.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu.

Przekroczenie ustawowego terminu a obowiązki organu

Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. Należy więc stwierdzić, że organ administracji publicznej prawidłowo zmierza do załatwienia sprawy nie narażając się na zarzut bezczynności czy przewlekłości, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w ogólnych zasadach kpa.

Zgodnie z art. 36 kpa każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku:

• powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki,
• wskazania jej przyczyn oraz
• zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ.

Przepisy nie dają jednak żadnych wskazówek, jaki długi może to być termin i w jaki sposób go liczyć. Może to doprowadzić do przekroczenia przez organ maksymalnych terminów wskazanych w art. 35 kpa.

Stwierdzenie występowania stanu bezczynności organu administracji publicznej

Aby można było skorzystać ze skargi na bezczynność organu niezbędne jest wstępne ustalenie czy doszło do stanu bezczynności. W przeciwnym wypadku, jeśli strona postępowania pospieszy się ze swoją skargą jej stanowisko nie zostanie uwzględnione (skarga nie będzie rozpatrzona pozytywnie). 

Z bezczynnością organu administracji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.

Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji.

Bezczynność organu objęta kognicją sądów administracyjnych (zakresem spraw, którymi sąd może się zajmować) dotyczy także sytuacji, gdy organ odmawia wydania aktu lub podjęcia czynności mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, albowiem stan taki skutkuje nierozpoznaniem sprawy w terminie.

Stan bezczynności organu w załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej powstaje z chwilą upływu przewidzianego prawem terminu do jej załatwienia, stąd w piśmiennictwie zgłoszony został postulat posługiwania się zwrotem „nieterminowość załatwienia sprawy”, w miejsce pojęcia „bezczynności”, jako określeniem bardziej właściwym pod względem znaczeniowym.

Jak słusznie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Sz 65/21), bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności.

Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.

Przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego jej rozstrzygnięcia.

Wniesienie skargi na bezczynność występującą w postępowaniu administracyjnym

Skarga na bezczynność organu administracyjnego powinna przybrać formę pisemną. Uprawnioną do jej złożenia jest każda ze stron lub uczestnik toczącego się postępowania.

Zanim jednak skarga zostanie wniesiona, dana osoba musi przejść przez konkretny tryb ponaglający. Jeśli sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie (np. w terminie 1 miesiąca), pierwszą czynnością jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Jeśli organ uzna takie pismo za uzasadnione wyznaczy nowy termin załatwienia sprawy i jednocześnie zarządzi wyjaśnienie powodów zwłoki organu administracyjnego.

W przypadku, gdy organ prowadzący sprawę zastosuje się do zaleceń swoich przełożonych, sprawa zostaje zakończona i nie przysługuje już prawo do wniesienia skargi na bezczynność.

Czasami okazuje się jednak, że wspomniane ponaglenie jest nieskuteczne i organ I instancji w dalszym ciągu nie zakończył prowadzonego postępowania. W takiej sytuacji strona lub uczestnik zyskuje prawo do złożenia skargi na bezczynność organu bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 

Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa powyżej, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania przez konsula.

Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję.

Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. 

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

• • zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
•  
  • zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
•  
  • stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Źródła:

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
• Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SAB/Wr 324/21
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 65/21