Jak zapewnić dostęp do drogi publicznej?

Zagadnienie zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych w praktyce. Wynika to z nieprecyzyjnych przepisów prawnych. Zagadnienie zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych w praktyce.

Wynika to z nieprecyzyjnych przepisów prawnych, co jest przedmiotem orzekania sądów, a orzecznictwo w tym zakresie jest zróżnicowane. Na inwestorze spoczywa obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a trzeba pamiętać, że możliwość dojazdu do nieruchomości i dostęp do drogi publicznej to nie to samo.

Co to jest droga publiczna?

Aby wskazać co należy rozumieć przez pojęcie „dostępu do drogi publicznej” należy w pierwszej kolejności określić definicję samej drogi, która znajduje się w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2021, Nr 450 t.j.).

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy droga to: „wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt”. 

Natomiast według art. 2 pkt 2 ww. ustawy droga publiczna to: „droga w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471, 1087 i 2338 oraz z 2021 r. poz. 54)”. Tak więc ustawa Prawo o ruchu drogowym odsyła nas do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021, Nr 1376), w której znajdują się bardziej precyzyjne definicje.

Art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że: „drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych  przepisach szczególnych”.

Kategorie dróg według ustawy to drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Tylko te mają status drogi publicznej. Drogą publiczną nie jest droga wewnętrzna.  Art. 4 ustawy o drogach przedstawia definicje legalne pojęć użytych w ustawie, a zgodnie z definicją legalną drogi jest nią: „budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym”. 

Co zawiera definicja dostępu do drogi publicznej? Co to jest droga wewnętrzna?

Definicję dostępu do drogi publicznej wskazuje art. 2 pkt 14  ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, Nr 741 t.j.) zgodnie, z którym mówiąc: „o  dostępie do drogi publicznej” – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej”. 

Powołana definicja dostępu do drogi publicznej  wprowadza dwa niezdefiniowane pojęcia. Mianowicie pojęcie drogi wewnętrznej oraz pojęcie dostępu pośredniego i bezpośredniego. 

Pojęcie drogi wewnętrznej wskazuje powołana już wcześniej ustawa o drogach publicznych, która w art. 8 ust. 1 wskazuje, że: „drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi”. 

Natomiast ustawodawca rozróżniając dostęp do drogi na dostęp pośredni i dostęp bezpośredni w ww. art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje m.in. na okoliczność, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się za pośrednictwem odpowiedniej służebności drogowej wykonywanej na działce będącej drogą wewnętrzną, która nie musi posiadać takiej infrastruktury, która definiuje drogę publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy  o drogach publicznych tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanych w pasie drogowym.

Za wysterczające należy bowiem uznać, że pas drogowy rzeczonej drogi jest obciążony ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest służebność przejazdu każdoczesnego właściciela władnącej działki zamierzonej inwestycji budowlanej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/OI 882/19). 

Jakie są obowiązki ustawowe inwestora zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej?

Natomiast, problemem dla inwestorów może okazać się spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej, zarówno w ujęciu faktycznym jak i prawnym. 

Obowiązek zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej wynika m.in. z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ustawy) oraz przepisów ustawy – Prawo budowlane. 

Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i faktyczny. Prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Oba warunki muszą być spełnione łącznie. 

Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał sprawę zaskarżenia przez dewelopera wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w orzeczeniu z dnia 16 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2514/18  poruszył problematykę działek, które powstały w wyniku podziału nieruchomości, na mocy decyzji o podziale, a w konsekwencji podziału utraciły faktyczny dostęp do drogi publicznej. 

„Działki, poprzez które przewidziano dla planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, powstały w wyniku decyzji o podziale nieruchomości. Nadto, działka, na której planowana jest budowa domów jednorodzinnych, powstała przez podział nieruchomości wraz z wywłaszczeniem na rzecz gminy części nieruchomości pod drogi gminne w celu zapewnienia dzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. W wyniku podziału i wywłaszczenia powstały działki, które to działki są drogami wewnętrznymi zarządzanymi przez gminę i komunikują się z drogą publiczną”. 

Sąd zwrócił uwagę, że w związku z tym, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia “dostępu do drogi publicznej”, wyjaśnienia tego sformułowania należy poszukiwać w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy przez “dostęp do drogi publicznej” – należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiódł, że dostęp do drogi publicznej w świetle cytowanego wyżej przepisu to nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny ale ma być realny.

W omawianym orzeczeniu, Sąd wskazał, że cześć działek, które powstały w wyniku podziału  miała dostęp pośredni lub bezpośredni do drogi publicznej. Natomiast inne działki miały dostęp do „nieurządzonej drogi gruntowej”. I chociaż stan prawny wskazywał, że zgodnie z ewidencją map, we wskazanym miejscu będzie docelowo droga publiczna, dojazdowa do osiedla, to w chwili rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, faktycznie droga nie istniała.

Nie było więc spełnionej przesłanki dostępu faktycznego (tylko prawny). Z tego względu organ wydał decyzję odmowną. Ponadto, omawiana droga była działką, która nie została  odrolniona (wymóg odrolnienia gruntu powyżej III klasy roli wynika z  ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021,  Nr 1326 tj.).

Sąd orzekł więc, że działki są tylko wydzielonymi pasami gruntu rolnego i nie stanowią istniejącej komunikacji. W ocenie Sądu, planowana obsługa komunikacyjna stanowiąca dojazd do drogi publicznej nie spełnia wymagań wynikających z § 14 ust. 1 i ust. 2 oraz z § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065) w związku z art. 33 ustawy Prawo budowalne. 

Sytuacji inwestora nie zmienił fakt, że działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane były na drogi gminne klasy dojazdowej i lokalnej, a więc drogi publiczne. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować.

Tak więc plan miejscowy określa przeznaczenie terenu a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2395/17). Zdaniem Sądu, właściciel nieruchomości (dróg), w  tym wypadku gmina nie miała obowiązku realizacji inwestycji  urządzenia drogi publicznej.

Skutkiem, w przypadku nabycia nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej, na której planujemy budowę domu, hali lub fabryki jest brak możliwości uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

Wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość przewidują przepisy prawa budowlanego – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane: „obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej”.

Jak uzyskać dostęp do drogi publicznej?

Pierwszym rozwiązaniem jest oczywiście sytuacja, w której nieruchomość, np. nabyta działka budowlana ma bezpośredni i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Jeśli natomiast działka nie ma dostępu (choćby pośredniego) do drogi publicznej, należy go zapewnić.

Taka sytuacja może wystąpić tam gdzie doszło do podziału jednej dużej działki na mniejsze lub w miejscach gdzie dopiero będzie rozwijać się infrastruktura, mieszkaniowa lub przemysłowa. 

Jedną z możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest służebność drogi koniecznej tzw. przejazdu (służebności gruntowej), określona w przepisach Kodeksu cywilnego. 

Służebność gruntową można ustanowić w drodze umowy, orzeczenia sądowego lub zasiedzenia. W pierwszym przypadku dochodzi do zawarcia umowy (w formie aktu notarialnego) pomiędzy właścicielem nieruchomości niemającej dostępu do drogi publicznej (nieruchomość władnąca) a właścicielem nieruchomości sąsiedniej posiadającej taki dostęp (nieruchomość obciążona).

W jej ramach właściciel nieruchomości obciążonej wyraża zgodę na korzystanie z określonej części jego nieruchomości na potrzeby przechodu i przejazdu. W zamian za udostępnienie nieruchomości właściciel nieruchomości władnącej może zobowiązać się do zapłaty określonego wynagrodzenia – jednorazowo lub okresowo (miesięcznie), jednak nie jest to warunek konieczny.

W praktyce,  nie jest jednak tak, że właściciel nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej może oczekiwać ustanowienia na jego rzecz służebności nieodpłatnie. Ustanowiona służebność jest trwała i przechodzi na następców prawnych zarówno nieruchomości  obciążonej jak i władnącej.

Służebność jest ujawniana w księdze wieczystej, w dziale III  – obciążenia, nieruchomości obciążonej (tej, która ma dostęp do drogi publicznej) oraz w dziale I – własność, nieruchomości władnącej (tej, która nie ma dostępu do drogi publicznej). 

Brak dostępu do drogi publicznej może być także rozwiązany poprzez zawarcie umowy lub poprzez nabycie udziału w nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej, często spotykane rozwiązanie działek pełniących funkcję drogi wewnętrznej.

W ramach umowy strony mogą uregulować zasady korzystania z drogi oraz wynagrodzenie z tego tytułu. Umowa jest rozwiązaniem znacznie mniej trwałym, w każdej chwili może zostać wypowiedziana lub rozwiązana. To, kto i w jakim zakresie będzie mógł korzystać z dostępu do drogi publicznej, będzie w znacznej  mierze zależało od tego, jak zostanie skonstruowana.

Ostatnim z rozwiązań, jest nabycie udziału w nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej. Jest to drugie po ustanowieniu służebności gruntowej najpopularniejsze rozwiązanie, zwłaszcza w przypadku budowy nowych osiedli mieszkaniowych realizowanych przez deweloperów (zabudowa szeregowa lub domy jednorodzinne).

W takich sytuacjach oprócz prawa własności domu sprzedawany jest udział w nieruchomości drogowej, w konsekwencji czego wszyscy właściciele domów na nowo wybudowanym osiedlu stają się współwłaścicielami tej nieruchomości drogowej. Oprócz praw, właściciele drogi mają obowiązek utrzymywania drogi, odśnieżanie, remonty. 

Oprócz, uzyskania dostępu do drogi publicznej, należy dysponować również zjazdem. Zjazd ma umożliwić zamierzone korzystanie z nieruchomości, ale i z drogi. Oznacza to, że mogą pojawić się ograniczenia co do na przykład masy czy wielkości pojazdów, które miałyby korzystać z  drogi publicznej. 

Wnioski końcowe

Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem bez, którego planowana przez nas inwestycja nie będzie mogła zakończyć się sukcesem. Jest to rozległe zagadnienie, ale należy nabywając  nieruchomość, czy to w celu mieszkaniowym czy przemysłowym, upewnić się czy ewentualny brak ustanowionego dostępu do drogi publicznej, czy to  bezpośredni, czy w drodze służebności czy też poprzez nabycie udziału w nieruchomości drogowej, nie pokrzyżuje nam planów, uniemożliwiając wybudowanie na działce czegokolwiek. 

Podstawa prawna 

1. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2021, Nr 450 t.j.).
2. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471, 1087 i 2338 oraz z 2021 r. poz. 54). 
3. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, Nr 741 t.j.). 
4. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2022, poz. 88 tj.). 
5. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021,  Nr 1326 tj.).
6. Rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065). 
7. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.). 
8. Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 16 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2514/18. 
9. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/OI 882/19. 
10. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu  z dnia 16 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2514/18.