Czy plan miejscowy może nakazać prowadzenie działalności gospodarczej?

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Czy właściciel nieruchomości przeznaczonej w planie pod działalność gospodarczą może zostać zmuszony do jej prowadzenia? Niedawno w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wyrok jest istotny dla osób, którym odmówiono zmiany sposobu użytkowania obiektu, a zapisy planu nie są jednoznaczne.

Spory dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego często koncentrują się wokół zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Szczególne kontrowersje pojawiają się w sytuacjach, w których MPZP przewiduje przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe albo dopuszcza budowę obiektów mieszkalnych i usługowych realizowanych na różnych etapach. Na tle takich zapisów może pojawić się pytanie – czy odmowa zmiany sposobu użytkowania może prowadzić do wniosku, że właściciel nieruchomości ma obowiązek prowadzenia działalności usługowej?

W analogicznej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Sąd wskazał, że wykładnia MPZP dokonywana przez organy administracji nie może prowadzić do skutku w postaci przymuszenia właściciela do świadczenia usług po odmowie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przyjęcie takiej interpretacji uznano za sprzeczne ze standardem konstytucyjnym.

Odmowa zmiany sposobu użytkowania obiektu ze względu na MPZP

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który obowiązuje na obszarze wskazanym w uchwale rady gminy. Plan ustala przeznaczenie terenów oraz określa zasady zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji jest podstawą rozstrzygnięć dotyczących dopuszczalności określonych zamierzeń inwestycyjnych, w tym także związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

W postępowaniach dotyczących zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania kluczowe znaczenie ma ocena, czy zamierzenie pozostaje zgodne z ustaleniami MPZP. W razie naruszenia planu organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw. Pole sporu może powstać np. w sytuacji, gdy istnieją zapisy, które przewidują funkcję mieszkaniowo-usługową, przy czym nie rozstrzygają wprost, czy dopuszczalne jest wykorzystanie obiektu wyłącznie na cele mieszkaniowe bez realizacji części usługowej.

Zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego

Prawo budowlane nie wprowadza zamkniętej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ustawodawca posługuje się katalogiem otwartym, wskazując przykładowo sytuacje polegające na podjęciu lub zaniechaniu działalności, która powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa (np. pożarowego), higieniczno-sanitarnych, zdrowotnych, ochrony środowiska, a także wielkości lub układu obciążeń. Istotne jest zatem to, czy nowy sposób korzystania z obiektu powoduje zmianę wymagań stawianych obiektowi.

W konsekwencji do zmiany sposobu użytkowania może dojść także wtedy, gdy nie są prowadzone roboty budowlane. Ustalenie, czy zmiana wystąpiła, bywa dokonywane na podstawie dokumentacji budowlanej, a w przypadku jej braku – na podstawie utrwalonego, faktycznego sposobu korzystania z obiektu. W razie dokonania zmiany bez wymaganych formalności możliwe jest podjęcie działań nadzorczych, w tym wstrzymanie użytkowania i uruchomienie procedury legalizacyjnej wraz z opłatą legalizacyjną.

MPZP a obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej

W sprawie rozpoznanej przez WSA w Gdańsku przedmiotem sporu była planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego do zakwaterowania turystycznego (funkcja usługowa) na cele mieszkaniowe. Starosta wniósł sprzeciw, wskazując, że zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami MPZP uchwalonego w 2007 r. Z zapisów planu wynikało dopuszczenie użytkowania budynków jako obiektów mieszkalno-usługowych albo jako odrębnych obiektów mieszkalnego i usługowego realizowanych w różnych etapach. Organ przyjął, że plan nie przewiduje możliwości zagospodarowania działki wyłącznie zabudową mieszkaniową.

Rozstrzygnięcie zostało utrzymane przez wojewodę. W uzasadnieniu przywołano art. 71 Prawa budowlanego, wskazując, że zmiana sposobu użytkowania wpływa na wymagania stawiane obiektowi, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i warunków technicznych. Jednocześnie podtrzymano interpretację, zgodnie z którą istnienie funkcji usługowej na terenie objętym planem ma charakter wiążący.

Stanowisko WSA w Gdańsku: granice wykładni MPZP a standard konstytucyjny

WSA w Gdańsku uznał, że wykładnia MPZP dokonana przez organy była błędna, ponieważ w efekcie prowadzi do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku świadczenia usług zakwaterowania turystycznego. Sąd wskazał, że przy interpretacji postanowień planu organy nie mogą ograniczać się wyłącznie do wykładni literalnej. Konieczne jest uwzględnienie standardów konstytucyjnych i sprawdzenie, czy rezultat wykładni nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawa i wolności.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę na ochronę wynikającą m.in. z art. 31 ust. 2, art. 47, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akcent położono na to, że konsekwencją przyjętej przez organy interpretacji byłaby sytuacja, w której odmowa zmiany sposobu użytkowania obiektu wymuszałaby w praktyce utrzymanie działalności usługowej. Taki efekt został oceniony jako sprzeczny z konstytucyjnymi gwarancjami, w tym z prawem do decydowania o sferze życia prywatnego oraz z ochroną własności.

Jednocześnie sąd nie zakwestionował samej zasady, że zmiana sposobu użytkowania może wpływać na warunki techniczne i bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Podkreślono jednak, że powoływanie się na art. 71 Prawa budowlanego nie może uzasadniać wykładni planu, która prowadzi do przymuszenia właściciela do podejmowania aktywności gospodarczej.

Nakaz kontynuowania działalności ze względu na plan miejscowy – wnioski

Wyrok WSA w Gdańsku ma znaczenie przede wszystkim dla spraw, w których odmowa zmiany sposobu użytkowania opierała się na założeniu, że ustalenia MPZP wymagają utrzymywania komponentu usługowego w obiekcie mieszkalnym. Z orzeczenia wynika, że interpretacja planu nie powinna prowadzić do sytuacji, w której brak zgody na zmianę funkcji obiektu oznacza zawsze obowiązek dalszego prowadzenia usług (działalności gospodarczej).

W postępowaniach dotyczących sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istotne może być wykazanie, że:

• plan dopuszcza funkcję mieszkaniową co najmniej w ramach przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego, a jego postanowienia nie ustanawiają bezwzględnego obowiązku realizacji lub utrzymywania usług,
• wykładnia organu prowadzi do skutków nieproporcjonalnych, w szczególności do ograniczenia prawa własności oraz sfery decyzji osobistych,
• interpretacja zapisów planu powinna uwzględniać jego rzeczywisty cel (wykładnia funkcjonalna) i być zgodna z nadrzędnymi zasadami prawa (wykładnia systemowa), zamiast ograniczać się do dosłownego brzmienia pojedynczych wyrazów (wykładnia literalna).