Nieistotne naruszenie prawa przez plan miejscowy

Kluczowym dokumentem dla każdego właściciela nieruchomości jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie może znacząco ograniczyć korzystanie z mienia lub spowodować spadek jego wartości. Dobrą wiadomością jest to, że w przypadku, kiedy ustalenia planu są sprzeczne z prawem, dokument może zostać uznany za nieważny. Czy jednak każde naruszenie przepisów wywoła taki skutek?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – czym jest?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, często nazywany po prostu planem miejscowym lub skrótowo MPZP, to akt prawa miejscowego, który określa zasady ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy w gminie (art. 14 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp). Dokument przyjmowany jest w formie uchwały rady gminy, która składa się z części tekstowej oraz graficznego załącznika (art. 20 ust. 1 upzp).

Do głównych celów planu należą w szczególności:

• Określenie przeznaczenia terenów: plan określa, jakie działki mogą być wykorzystywane na cele mieszkaniowe, przemysłowe, usługowe, rekreacyjne czy ochronne.
• Ustalenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu: dokument może zawierać wytyczne dotyczące wielkości i wysokości budynków, linii zabudowy, intensywności zabudowy, a także zachowania terenów zielonych lub innych elementów krajobrazu.
• Ochrona dziedzictwa kulturowego i naturalnego: akt może wprowadzać specjalne strefy ochrony dla obiektów zabytkowych lub obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych.
• Rozmieszczenie infrastruktury i budynków użyteczności publicznej: plan zagospodarowania może określać lokalizację obiektów, takich jak drogi, szkoły, szpitale, cmentarze czy tereny rekreacyjne.

Planowanie przestrzenne ma na celu zapewnienie zrównoważonego rozwoju, zgodnego z potrzebami mieszkańców, ochroną środowiska oraz strategią długoterminową gminy czy regionu. Proces tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zazwyczaj skomplikowany i wymaga szerokiego udziału społecznego, w tym konsultacji z mieszkańcami oraz uzgodnień z różnymi organami.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak jak każda inna uchwała rady gminy, podlega tzw. rozstrzygnięciu nadzorczemu wojewody (art. 90 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: usg). Organ może orzec o nieważności planu w przypadku, kiedy uchwała jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 usg). 

Zajście co najmniej jednej z podstaw nieważności, wymienionych w Ustawie o planowaniu przestrzennym, będzie skutkować nieważnością planu w całości lub w części (przeczytaj artykuł: Kiedy MPZP jest nieważny?). Należą do nich (art. 28 ust. 1 upzp):

• Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
• Istotne naruszenie trybu sporządzania planu,
• Naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu.

Należy wiedzieć, że w przypadku „nieistotnego naruszenia prawa” organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały o MPZP, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 upzp).

Z uwagi na ogólność wytycznych, organy często stają przed szeregiem problemów interpretacyjnych. W praktyce, w wielu sytuacjach o tym, czy dana sytuacja stanowiła istotne naruszenie przepisów, musi zadecydować sąd administracyjny. Trzeba tu wyjaśnić, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody może zostać zaskarżone do sądu przez gminę (art. 92a ust. 1 usg), natomiast uchwała o MPZP przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na jej skutek (art. 101 ust. 1 usg).

Nieistotne naruszenie prawa przez MPZP – przykłady z orzecznictwa i rozstrzygnięć

Aby móc skutecznie dochodzić swoich praw, należy wiedzieć, jakie naruszenia prawa bywają uznawane za „nieistotne”. Zapobiegnie to m.in. sytuacji nieskutecznego powoływania się na nie. Przede wszystkim, jak wskazano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym:

• naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał,
• naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały,
• naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. 

NSA wskazał, że za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 774/23 dodatkowo podkreślono, że za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie.

Warto przy tym zapoznać się z konkretnymi przykładami, ponieważ pozwolą one lepiej zobrazować omawianą w artykule problematykę. Za nieistotne naruszenie prawa bywały uznawane:

• • Uchwalenie planu z udziałem radnego wyłączonego z głosowanie – istnieją wyroki traktujące taką sytuację za nieistotne naruszenie prawa, jeżeli nie miała żadnego wpływu na wynik głosowania (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 854/16). W innym przypadku orzecznictwo jest zgodne, że zaistniało istotne naruszenie prawa.
  • Nieprawidłowe datowanie decyzji uzyskanej w toku prac nad uchwałą (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 1 lutego 2024 r. SPN.III.4130.4.2024)
  • Różny opis przeznaczenia terenu oznaczonego tym samym symbolem – np. MNU w części opisowej „tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej”, a w części graficznej „tereny zabudowy mieszkaniowej i/lub usługowej” (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. SPN.III.4130.31.2023).
  • Umieszczenie w tym samym paragrafie dwóch punktów o jednakowej numeracji (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. SPN.III.4130.22.2023)
  • Niespójność w zakresie oznaczenia stanowiska archeologicznego (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 czerwca 2023 r. P-II.4131.2.144.2023).
  • Brak uregulowania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – jeżeli w praktyce dotyczy to pojedynczych działek, a stan faktyczny nie uniemożliwia ich zagospodarowania (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 626/23).
  • Niezawarcie informacji o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 stycznia 2024 r. P-II.4131.2.14.2024).
  • Nieścisłości w zakresie określenia skali rysunku planu (Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. SPN.III.4130.31.2023).

Skutki nieistotnego naruszenia prawa przez plan miejscowy – podsumowanie

Podsumowując, nie każde naruszenie prawa w trakcie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) skutkuje jego nieważnością. Kluczowym kryterium przy rozstrzyganiu o ważności planu jest istotne naruszenie prawa. Uchybienia uznawane za nieistotne, które nie mają znaczącego wpływu na całokształt treści aktu czy realizację jego ustaleń, nie prowadzą do unieważnienia dokumentu. Przykłady takich naruszeń to drobne błędy proceduralne lub tekstowe (pisarskie), które nie wpływają na ogólną wartość planu.

W konsekwencji, zrozumienie różnicy między istotnym a nieistotnym naruszeniem prawa jest kluczowe dla efektywnego dochodzenia swoich interesów w kontekście planowania przestrzennego. Warto także pamiętać, że zarówno uchwała o MPZP, jak i rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność planu, mogą być przedmiotem postępowań przed sądami administracyjnymi.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 774/23

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 854/16

• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 1 lutego 2024 r. SPN.III.4130.4.2024

• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 sierpnia 2023 r. SPN.III.4130.31.2023

• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. SPN.III.4130.22.2023

• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 czerwca 2023 r. P-II.4131.2.144.2023

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 626/23