Czy drogę publiczną można przekształcić w drogę wewnętrzną?

Dostęp do drogi publicznej jest dla właścicieli nieruchomości bardzo ważny. Czy pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej i przekształcenie jej w drogę wewnętrzną jest dopuszczalne? Dowiedz się, czy w świetle prawa po wyłączeniu drogi z ruchu możliwe jest dalsze jej użytkowanie.

Dostęp do drogi publicznej – dlaczego jest ważny?

Zgodnie z art. 2 pkt 12 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), dostęp do drogi publicznej jest warunkiem uznania działki za budowlaną. Jeżeli działka nie ma dostępu do drogi publicznej i brakuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), nie będzie możliwe uzyskanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 upzp). Jest to istotne, ponieważ decyzja ta stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę.

Podział nieruchomości również jest niedozwolony, jeśli planowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn). Wyjątek dotyczy jedynie działek przeznaczonych w miejscowych planach na cele rolne i leśne lub — w przypadku braku planu — nieruchomości faktycznie użytkowanych na te cele (art. 92 ust. 1 ugn).

W przypadku gdy dostęp do drogi publicznej zostanie utracony wskutek zmian planistycznych (uchwalenia nowego MPZP), korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem lub w dotychczasowy sposób może stać się niemożliwe lub znacząco utrudnione. W takich okolicznościach właściciel może ubiegać się o stosowne odszkodowanie lub wykup nieruchomości (art. 36 ust. 1–2 upzp).

Więcej o znaczeniu dostępu do drogi publicznej przeczytasz w artykule: Dostęp do drogi publicznej podczas wyceny nieruchomości.

Zmiana kategorii drogi publicznej

Zgodnie z art. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: udp), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

• drogi krajowe;
• drogi wojewódzkie;
• drogi powiatowe.

Według polskiego prawa, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 udp).

Przekształcenie drogi publicznej w drogę wewnętrzną – czy jest możliwe?

Czy w świetle przepisów możliwe jest przekształcenie np. gminnej drogi publicznej w gminną drogę wewnętrzną? Samorząd może chcieć dokonać takiej zmiany w celach oszczędnościowych. Będzie to stanowiło próbę obejścia prawa m.in. w przypadku chęci remontu drogi, ponieważ przebudowa drogi publicznej musi być zrealizowana zgodnie z wymaganymi przez przepisy parametrami technicznymi (przebudowa drogi wewnętrznej nie musi). Gmina może też chcieć ograniczyć dostęp do drogi niektórym podmiotom, co samo w sobie jest kontrowersyjne. Jak podkreślono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 756/17, takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości.

Opisanego powyżej działania próbowała dokonać m.in. Rada Miejska w Wąchocku. Podjęła ona uchwałę w sprawie pozbawienia 8 dróg kategorii drogi gminnej i wyłączenia ich z użytkowania. Jednocześnie zachowana została dotychczasowa organizacja ruchu oraz zasady utrzymania zimowego i letniego, a także nie uniemożliwiono użytkowania tych dróg przez pojazdy. Wyłącznie z ruchu miało więc charakter pozorny, a publiczne drogi zostały w praktyce przekształcone w drogi wewnętrzne.

Sprawa trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który w Wyroku z dnia 3 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Ke 362/24) orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jak argumentował sąd, przepisy Ustawy o drogach publicznych nie przewidują pozbawienia drogi publicznej kategorii i nadania jej statusu drogi wewnętrznej. W tym aspekcie, nie budzi wątpliwości, że działanie lokalnego prawodawcy zmierzające poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały do przeznaczenia dotychczasowych dróg gminnych na drogi wewnętrzne było pozbawione podstaw prawnych. Nie było również podstaw do wyłączenia z użytkowania dróg, skoro drogi te nie stały się zbędne do użytku publicznego i w istocie nie zostały zlikwidowane.

Sąd zaznaczył też, że niespełnianie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej nie może stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii gminnej, ponieważ przepisy stosuje się wyłącznie, stosownie do § 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Takie sytuacje nie występowały w analizowanej sprawie.

Analogiczne do powyższego stanowisko można znaleźć m.in. w następujących orzeczeniach i rozstrzygnięciach:

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2417/19
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 320/23
• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 1 października 2024 r. NK-II.4131.174.2024.PB
• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 19 września 2024 r. PN-II.4131.326.2024

Przekształcenie drogi publicznej w drogą wewnętrzną – podsumowanie

Wyłączenie z użytkowania drogi publicznej ma poważne konsekwencje dla właścicieli sąsiednich działek. Bardzo utrudnione może być m.in. uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę czy dokonanie podziału nieruchomości.

Jeśli takie działanie jest pozorne – czyli droga nadal jest używana jak droga publiczna, mimo formalnego wyłączenia z użytkowania – można je skutecznie zakwestionować. Należy też mieć na uwadze, że wyłączenie drogi publicznej z użytkowania musi być uzasadnione, np. zbędnością dla ruchu publicznego czy nieodwracalnym zniszczeniem drogi (na skutek zapadliska, osuwiska itp.).

Jeżeli zostałeś dotknięty uchwałą o wyłączeniu drogi publicznej z użytkowania, warto skonsultować się z doświadczonym prawnikiem specjalizującym się w prawie nieruchomości. Profesjonalna pomoc pozwoli skutecznie ochronić Twoje interesy.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

• Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 362/24

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2417/19

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 320/23

• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 1 października 2024 r. NK-II.4131.174.2024.PB

• Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 19 września 2024 r. PN-II.4131.326.2024

• Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 756/17