Dostęp do drogi publicznej podczas wyceny nieruchomości

Podczas określania wartości nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi biorą pod uwagę wiele cech. Bardzo istotnym elementem jest dostęp do drogi publicznej, ponieważ może znacząco podnieść wartość nieruchomości. Kwestia ta ma znaczenie zwłaszcza podczas określania wartości nieruchomości na potrzeby administracyjne, tj. wywłaszczeń czy naliczenia opłaty adiacenckiej.

Dostęp do drogi publicznej – dlaczego jest ważny?

Wycenami nieruchomości na potrzeby sądowo-administracyjne zajmują się rzeczoznawcy majątkowi, sporządzający tzw. operaty szacunkowe będące pisemnymi opiniami na temat wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn). Na wartość nieruchomości ma wpływ wiele czynników, jednym z nich jest dostęp do drogi publicznej.

Nieruchomości z dostępem do drogi publicznej będą w przeważającej mierze droższe od nieruchomości o porównywalnej powierzchni oraz w podobnej lokalizacji, ale bez takiego dostępu. Przede wszystkim należy pamiętać, że zgodnie z art. 2 pkt 12 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), posiadanie dostępu do drogi publicznej jest niezbędne, aby nieruchomość mogła zostać uznana za działkę budowlaną, a tylko na takich działkach może zostać zrealizowana inwestycja budowlana.

Dla działki, która nie ma takiego dostępu – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 upzp), która następnie stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę.

Również podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 1 ugn). Przepis ten nie dotyczy jedynie działek na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 92 ust. 1 ugn).

Utrata dostępu do drogi publicznej, np. na skutek działań planistycznych (uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu), może skutkować tym, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem staje się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Właściciel może domagać się wówczas stosownego odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 36 ust. 1-2 pkt upzp).

Zdarza się, że podczas realizacji celu publicznego wywłaszczeniu podlega działka, przez którą biegnie ustanowiona służebność drogowa na inną nieruchomość. Wówczas może zajść sytuacja niekorzystna z punktu widzenia każdego z tych właścicieli. Odszkodowanie za utracone mienie pomniejsza się bowiem o wartość służebności (art. 128 ust. 1 ugn).

Jeżeli wywłaszczeniu uległa jedynie część działki – a pozostały fragment nie nadaje się do dotychczasowego użytku – właściciel może domagać się wykupu tzw. resztówki (art. 113 ust. 1 ugn). W przypadku gdy zachodzą niedogodności na nieruchomościach sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu występujący z wnioskiem powinien ustanowić niezbędne służebności oraz ustalić obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym okolicznościom (art. 120 ugn).

Orzecznictwo wskazuje, że dochodzenie roszczeń nie może jednak być rozszerzana o utratę wartości nieruchomości (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 559/08).

Czym jest droga publiczna?

Za drogi publiczne uznaje się drogi, które zaliczono do jednej z następujących kategorii (art. 2 ust. 1 Ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, dalej: udp):

• • dróg krajowych;
•  
  • dróg wojewódzkich;
•  
  • dróg powiatowych;
•  
  • dróg gminnych.

Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1-2 udp). Mogą przy tym istnieć drogi, np. położone na gruntach gminnych, które nigdy nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Nie będą one zatem drogami publicznymi.

Drogi publiczne dzielą się na ogólnodostępne lub posiadające ograniczoną dostępność, która może wynikać np. z konieczności opłacenia przejazdu (art. 3 udp).

Jak zdefiniować dostęp do drogi publicznej?

Zgodnie z definicją zwartą w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp).

Według treści art. 8 ust. 1 udp, drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym. Jest to definicja bardzo ogólna, a w odrębnych przepisach nie określono parametrów, jakie musi spełniać taka droga.

Uznanie fragmentu terenu za drogę wewnętrzną może zatem pozostawiać dość szerokie pole do interpretacji. W orzecznictwie powszechnie uznaje się, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zagwarantowany, jeżeli właściciel działki ma udziały w tej drodze wewnętrznej lub na drodze została ustanowiona służebność (dostęp trwały).

Często sprzeczne ze sobą wyroki zapadały w sytuacjach, gdy dostęp do drogi publicznej prowadził przez drogę wewnętrzną, do której właściciel danej nieruchomości nie miał żadnego tytułu prawnego. W niektórych sprawach sądy uznawały taki dostęp do drogi publicznej za zapewniony (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 419/12), w innych orzeczeniach podnoszono, że jest on niewystarczający (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 647/15).

W tym drugim przypadku sądy wskazywały najczęściej, że dostęp w świetle wskazanego powyżej przepisu art. 2 pkt 14 upzp ma być nie tylko dostępem faktycznym, ale i prawnym. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2405/20, dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny.

Analogiczne wątpliwości interpretacyjne, czy można mówić o zapewnionym dostępie do drogi publicznej, pojawiają się w przypadku przejazdu zagwarantowanego przez sąsiednią nieruchomość jedynie na mocy umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia. Co do zasady, dostęp taki zależy od dobrej woli właściciela sąsiedniej nieruchomości (dostęp nietrwały).

Można jednak znaleźć orzeczenia, w których za zapewniony dostęp do drogi publicznej uznawano pisemną zgodę właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać podczas przejazdów (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10).

Trzeba też podkreślić, że nie każda nieruchomość granicząca z drogą publiczną może być uznana za posiadającą do niej bezpośredni dostęp. Uwarunkowania geologiczne (np. stroma skarpa) lub specyfika danej drogi publicznej (np. autostrady lub drogi szybkiego ruchu bez zjazdów) mogą bowiem uniemożliwić normalny dostęp.

Jak wskazano w Postanowieniu Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 7 lipca 1999 r. II CKN 786/98, dostęp do drogi publicznej jest nieodpowiedni także wtedy, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Jakkolwiek istnieje orzecznictwo, które stoi na stanowisku, że wymóg dojazdu z drogi publicznej do działki za pomocą pojazdów mechanicznych nie jest bezwzględnie konieczny. Może bowiem nie być uzasadniony potrzebami nieruchomości władnącej, konfiguracją granic, ukształtowaniem terenu lub interesem społeczno-gospodarczym.

Jeżeli nieruchomość nie jest zabudowana, w szczególności budynkami mieszkalnymi, to nie ma potrzeby, by zapewnić do niej dojazd służb publicznych i straży (Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt IV CSKP 16/21).

Dostęp do drogi publicznej podczas wyceny nieruchomości – metodologia

Niejasne przepisy i niejednolitość orzecznictwa sprawiają, że prawidłowe określenie, czy dana nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej bywa dla rzeczoznawców problematyczne. Wymaga również od nich szczególnej uwagi i analizy szeregu dokumentów, ponieważ pomimo np. widocznego (fizycznego) dojazdu do danej nieruchomości ogólnodostępną drogą, może być ona jedynie drogą wewnętrzną.

Podobnie działka bez widocznego dojazdu może się okazać tzw. nieruchomością władnącą, na rzecz której ustanowiono na sąsiedniej działce służebność drogi koniecznej, w praktyce możliwą do realizacji w dowolnym momencie. Sprawę dodatkowo komplikuje fakt, że służebność taka obowiązuje nawet mimo niewpisania jej do księgi wieczystej (nie obowiązuje rękojmia ksiąg wieczystych). Prawo to wygasa natomiast dopiero po 10 latach niewykonywania (art. 293 § 1 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny).

Powyższe jest bardzo istotne, ponieważ ewentualna pomyłka może stanowić podstawę do skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyceny. W większości przypadków dostęp do drogi publicznej będzie miał bowiem wpływ na wysokość określanej w operacie wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze, że nie w każdej sytuacji takie oddziaływanie będzie zauważalne – omawiana cecha może nie być istotna np. w przypadku niektórych działek rolnych lub leśnych.

Zgodnie ze sztuką rzeczoznawcy powinni uwzględniać dostęp do drogi publicznej m.in. podczas zastosowania podejścia porównawczego przy wyborze nieruchomości podobnych. Jeżeli nie ma wystarczającej liczby nieruchomości podobnych posiadających (lub nie) dostęp do drogi publicznej, należałoby podczas wyceny uwzględnić koszt jego uzyskania poprzez np. ustanowienie służebności.

W takim wypadku wewnętrzne standardy rzeczoznawców majątkowych wskazują, że do wyceny tego prawa można zastosować podejście porównawcze, które do określenia jego wartości wymaga zgromadzenia danych o rynkowych sprzedażach nieruchomości nieobciążonych prawem służebności i obciążonych tym prawem. Następnie wartość prawa służebności wyliczana jest jako różnica ustalonych wartości (pkt 5.3.7 KSWS Określanie wartości ograniczonych praw rzeczowych).

Dostęp do drogi publicznej – podsumowanie

Dostęp działki do drogi publicznej może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Nieuwzględnienie tej cechy podczas sporządzania operatu szacunkowego zwykle sprawia, że wycena jest niedokładna. Tym samym pominięcie dostępu do drogi publicznej może stanowić podstawę do skutecznego składania zarzutów do operatu szacunkowego, a także odwołania się od decyzji administracyjnej czy złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Staranność podczas pracy rzeczoznawcy majątkowego powinna być dochowana szczególnie mocno podczas postępowań związanych z ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności, tj. odszkodowawczych w przypadku wywłaszczeń i szkody planistycznej lub prowadzących do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 559/08
• Ustawa z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 419/12
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 647/15
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2405/20
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10
• Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 7 lipca 1999 r. II CKN 786/98
• Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt IV CSKP 16/21
• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
• Krajowe Standardy Wyceny Specjalistyczne: Określanie wartości ograniczonych praw rzeczowych