Opłata adiacencka za utwardzenie drogi

Gmina, w przypadku wybudowania drogi, ma prawo do pobrania daniny nazywanej opłatą adiacencką. Czy może ona zostać nałożona, gdy prace polegają jedynie na utwardzeniu istniejącej już drogi gruntowej, np. za pomocą żwiru? Przeczytaj dzisiejszy artykuł, poznaj przepisy prawa i aktualne orzecznictwo.

Opłata adiacencka – co mówią przepisy Ustawy o gospodarce nieruchomościami?

Zgodnie z polskim prawem, gmina pobiera od mieszkańców opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, a także opłatę ustaloną w związku z podziałem nieruchomości oraz ze scaleniem i podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn).
Legislator precyzuje przy tym, że pod pojęciem budowy urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn).

Uczestnictwo w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej

Ustawodawca zastrzegł, że właściciele nieruchomości oraz niektórzy użytkownicy wieczyści (niemający obowiązku wnoszenia opłat rocznych lub tacy, którzy wnieśli jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego) są zobowiązani do partycypowania w kosztach budowy infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie opłaty adiacenckiej (art. 144 ust. 1-2 ugn). W zamyśle mechanizm ten umożliwia samorządom częściowe sfinansowanie nowych przedsięwzięć przez osoby, które z tych inwestycji będą korzystać. Opłata adiacencka ma więc na celu „sprawiedliwe” rozłożenie obciążeń finansowych wynikających z budowy lub rozbudowy infrastruktury, która poprawia jakość życia mieszkańców i zwiększa wartość nieruchomości.

Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej

Gmina nie może nałożyć opłaty adiacenckiej w dowolnej wysokości, ponieważ wynosi ona nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ugn).
Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Ekspert sporządza w tym celu tzw. operat szacunkowy (art. 146 ust. 1b ugn). Opłata adiacencka ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, którą wydaje odpowiednio wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 145 ust. 1 ugn).

Opłata adiacencka a budowa i przebudowa drogi – przepisy

Możliwość nałożenie opłaty adiacenckiej w przypadku drogi wybudowanej w miejscu, gdzie wcześniej były np. łąki, nie budzi wątpliwości. Co jednak, jeśli gmina asfaltuje drogę de facto już istniejącą, ale np. gruntową? Analogicznie – czy tymczasowe utwardzenie ziemnego traktu, np. za pomocą szutru, może także stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej?
Należy przede wszystkim zauważyć, że – idąc za literalnym brzmieniem przepisów – danina zostaje nałożona wyłącznie, jeśli doszło do „budowy drogi”, natomiast „przebudowa drogi” nie powoduje takich skutków. Obie te czynności posiadają swoje definicje, które legislator umieścił w Ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: udp). Według treści tego aktu:

• budowa drogi – polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt. 17 udp);
• przebudowa drogi – pod pojęciem tym rozumie się wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt. 18 udp).

W myśl przepisów, za drogę uważa się budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 udp).

Opłata adiacencka za ulepszenie drogi – orzecznictwo

Odpowiedź na pytanie, jaka nieruchomość używana jako droga może być uznana za „budowlę”, jest kluczowa. Problem ten był wielokrotnie przedmiotem analiz sądowych, jednak do tej pory nie wypracowano jednolitej linii orzeczniczej.

Jak zauważono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 963/11, dla stwierdzenia, że doszło do „przebudowy drogi” istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był „wykonany”, a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby „wykonany” obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi.

Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który podkreślił, że konstrukcje ziemne są zaliczane do obiektów budowlanych. Zatem istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być np. nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy, będąca wynikiem robót budowlanych (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1153/12).

W myśl powyższego poglądu, tymczasowe utwardzenie drogi gruntowej stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, natomiast późniejsze trwałe utwardzenie asfaltem – jeżeli nie wiąże się ze zmianą pasa drogi – traktowane jest jako przebudowa drogi, a więc nie skutkuje pobraniem daniny.

Istnieje jednocześnie zdanie odmienne, zgodnie z którym tymczasowa modernizacja nieruchomości drogowej nie może być uznana za budowę drogi, a tym samym stanowić podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej. W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt SA/Po 1040/18 stwierdzono, że pojęcie „przebudowy” może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (…), i to nawet połączonego z ewentualnymi – w szczególności spontanicznymi lub tymczasowymi (prowizorycznymi) – zabiegami „konserwacyjnymi” jej użytkowników lub właściciela gruntu, niemającymi jednak charakteru robót budowlanych, tj. działaniami typu okresowe wyrównywanie i utwardzanie nawierzchni, zwłaszcza poprzez wysypanie gruzu, szlaki, żużlu, żwiru itp. Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest „drogą” (drogą gruntową) wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu łącznie czytanych przepisów ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego.

Podobny do powyższego pogląd przyjęto w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r. sygn. akt 435/13. Sąd zaznaczył w nim, że dla zweryfikowania tego, czy doszło do budowy czy przebudowy drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to przebudowa), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z budową).

Ustalenie opłaty adiacenckiej z powodu wybudowanej drogi

Ustalenie opłaty adiacenckiej, mimo że wydaje się być mechanizmem umożliwiającym sprawiedliwe rozłożenie obciążeń finansowych, budzi w praktyce szereg kontrowersji. Przywołane orzecznictwo reprezentuje odmienne interpretacje pojęć „budowy” i „przebudowy” drogi, co wydaje się wskazywać na potrzebę precyzyjnego zdefiniowania zakresu prac, które uprawniają do ustalenia opłaty adiacenckiej. W obliczu tej złożoności, każdy przypadek może wymagać indywidualnej analizy, uwzględniającej charakter i zakres przeprowadzonych robót oraz ich wpływu na wzrost wartości nieruchomości.

Przy ewentualnych wątpliwościach co do słuszności ustalenia opłaty adiacenckiej zaleca się skorzystanie z usług doświadczonego prawnika. Specjalista pomoże w nawigacji po skomplikowanych przepisach, a także oceni, czy w danym przypadku pobór daniny jest zasadny. Profesjonalne doradztwo może okazać się kluczowe w zabezpieczeniu praw właścicieli nieruchomości i w potencjalnym zakwestionowaniu opłaty adiacenckiej, zwłaszcza w sytuacjach spornych, gdy interpretacja przepisów budzi zastrzeżenia. Nie można bowiem zapominać, że cel każdej gminy powinien łączyć postęp infrastrukturalny z ochroną dobrostanu jej mieszkańców.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

• Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 963/11

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1153/12

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt SA/Po 1040/18