Nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę

Organ administracyjny może stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy dotyczące ochrony trwałości takiej decyzji nie są precyzyjne, co pozostawia szerokie pole do interpretacji. Kontrowersje dotyczą zwłaszcza decyzji wydanych przed nowelizacją Prawa budowlanego oraz decyzji zatwierdzających projekty budowlane zamienne.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej – przesłanki z Kodeksu postępowania administracyjnego

Przesłanki prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawarto w art. 156 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Zgodnie z nim, organ stwierdza nieważność decyzji, która:

• wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
• wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
• została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
• w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
• zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższe uregulowania stosuje się do decyzji o pozwoleniu na budowę. W praktyce najczęściej występuje sytuacja, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów (rażącym naruszeniem prawa). Przykładowo może to oznaczać odstępstwo od ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również niezgodność z normami techniczno-budowlanymi.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – Prawo budowlane

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Powyższe nie dotyczy jednak pozwolenia na budowę:

• Decyzja ta nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych: jak argumentowano w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2888/18, zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny. Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania.
• Zgodnie z nowelizacją Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pb), która weszła w życie 19 września 2020 r., nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (art. 37b ust. 1 pb). 

5-letni termin na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę a decyzje wydane przed 19 września 2020 r.

W związku z przywołaną zmianą przepisów Prawa budowlanego, pojawiły się wątpliwości, jak należy traktować decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przed terminem wejścia w życie nowelizacji. W Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2658/18 podkreślono, że z przepisów przejściowych nie wynika, aby nowy przepis miał zastosowanie do zakończonych spraw administracyjnych lub w postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym takich spraw.

Jednakże jak wyraźnie wskazano w Piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Marszałka Senatu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 25 lutego, znak: DAB-II.054.2.2021, gdyby wolą ustawodawcy było, aby stosowanie art. 37b Prawa budowlanego ograniczone było tylko do decyzji wydanych w nowym stanie prawnym, w którym art. 37b już obowiązywał, tj. po dniu 19 września 2020 r., to taka zasada musiałby zostać wprost wyrażona.

Powyższy pogląd wydaje się być przez orzecznictwo obecnie powszechnie przyjmowany. Jednocześnie w przypadku postępowań o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wszczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie nowelizacji zdania nadal pozostają podzielone. 

W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/21, sąd podkreślił, że przepis art. 37b ustawy Prawo budowlane ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało wszczęte jeszcze przed 19 września 2020 r.

Odmienny od powyższego pogląd wyrażano jednak wielokrotnie, m.in. w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1052/22. Sąd wyraźnie stwierdził, że wszczętą przed 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym.

Stwierdzenie nieważności zastąpienia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37b Prawa budowlanego

W przypadku postępowań legalizacyjnych lub naprawczych (przeczytaj artykuł: Legalizacja samowoli budowlanej – postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie naprawcze) wydawana jest tzw. decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny.

Jak podkreślono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/21, art. 37b pb należy interpretować wąsko, a zatem wyrażenie „decyzja o pozwoleniu na budowę” należy ograniczyć do znaczenia nadanego mu w rozdziale 4 pt. „Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych”. Tymczasem, pojęcie „zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego” jest używane dopiero w rozdziale 5a, noszącym tytuł „Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy”. Wykładnia systemowa ustawy Prawo budowlane nakazuje zatem wiązać art. 37b z rozpoczęciem robót budowlanych, a nie z postępowaniami legalizacyjnymi bądź naprawczymi.

Powyższe stanowisko skrytykowano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II OSK 664/22, gdzie sąd wyraźnie stwierdził, że zastąpienie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone z powodu istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków tego pozwolenia – jest decyzją o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 37b Prawa budowlanego. Sąd argumentował, że rozumienie tego przepisu należy odnosić do „decyzji o pozwoleniu na budowę” w szerokim ujęciu, tj. wszelkich decyzji zezwalających na prowadzenie robót budowlanych, również tych wydanych w postępowaniu naprawczym. Ponadto, należy uwzględnić, że obowiązek przedłożenia projektu zamiennego stosuje się w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Nieważność pozwolenia na budowę – podsumowanie

Istnieją rozbieżne interpretacje co do ochrony trwałości pozwolenia na budowę i możliwości stwierdzenia jego nieważności. Organy administracyjne mogą zakwestionować decyzję nawet w sytuacji, gdy budynek został już wybudowany i oddany do użytkowania. Odmienne orzeczenia pokazują, że jedne składy sędziowskie przyjmują węższe, a inne szersze rozumienie przepisów, co może prowadzić do niepewności wśród inwestorów i właścicieli nieruchomości – zwłaszcza w odniesieniu do pozwoleń wydanych przed 19 września 2020 r. oraz decyzji zatwierdzających projekt budowlany zamienny.

Dlatego, jeżeli masz wątpliwości co do swojego pozwolenia na budowę albo prowadzisz inwestycję, która może być uznana za naruszającą przepisy, warto skonsultować się z doświadczonym prawnikiem. Fachowa pomoc pozwoli uniknąć błędów, które w przyszłości mogłyby skutkować poważnymi konsekwencjami prawnymi.

Źródła:

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

• Pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Marszałka Senatu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 25 lutego, znak: DAB-II.054.2.2021

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2658/18

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/21

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1052/22

• Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/21

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt II OSK 664/22