Rokowania w postępowaniu wywłaszczeniowym

Wywłaszczenia możliwe są wyłączenie za słusznym odszkodowaniem. W przypadku inwestycji celu publicznego dopuszcza się indywidualne ustalenie wysokości odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej. Szeroki zakres rokowań umożliwiono zwłaszcza na mocy specustawy o CPK.

Prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Wysokość odszkodowania ustalana jest przez odpowiedni organ w drodze decyzji na podstawie operatu szacunkowego, który sporządza uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Przepisy zawarte w niektórych ustawach umożliwiają przeprowadzenie wcześniejszych rokowań pomiędzy inwestorem a stroną wywłaszczaną.

Rokowania a wywłaszczenia na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami

Postępowanie wywłaszczeniowe – jeżeli nie uchwalono przepisów szczegółowych – reguluje Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Zgodnie z art. 114 ust. 1 ugn, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych.

W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania przeprowadzają ich organy wykonawcze (art. 114 ust. 2 ugn).

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje natomiast po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu od zawarcia umowy wyznaczonego stronie na piśmie (art. 115 ust. 2 ugn). Również wówczas dopuszczalna jest pewna forma uzgodnień, ponieważ w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna.

Natomiast różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną (art. 131 ust. 1 i 4 ugn).

Rokowania a ugoda administracyjna

W przypadku wywłaszczeń na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna zostać wydana decyzja o wywłaszczeniu zawierająca jednocześnie ustaloną wysokość odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn). Legislator zastrzegł, że w postępowaniu wywłaszczeniowym tego typu nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej (art. 118 ust. 2 ugn).

Natomiast w przypadku pozbawiania prawa własności na mocy specustaw, podczas których wydawana jest najpierw decyzja o wywłaszczeniu, a następnie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, zawarcie takiej ugody dotyczącej kwoty odszkodowania jest możliwe.

Pod pojęciem ugody administracyjnej rozumie się specjalne porozumienie, które zawierają strony przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie (art. 115 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa).

Rokowania a wywłaszczenia na cele przeciwpowodziowe

Specustawą, która nakłada na inwestorze obowiązek przeprowadzenia rokowań, jest Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (dalej: usp).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 usp, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

Odszkodowanie to strona otrzymuje odpowiednio od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności.

Jeżeli nie dojdzie do porozumienia, to decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna (art. 20 ust. 2 usp).

Rokowania a wywłaszczenie nieruchomości pod drogę

Obecnie najwięcej wywłaszczeń w kraju odbywa się na podstawie Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: udp).

Decyzjom o wywłaszczeniu pod drogę powszechnie nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 udp), co sprawia, że inwestor może natychmiast zająć nieruchomość i rozpocząć prace budowlane.

W takim przypadku organ jest zobowiązany wydać decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g udp). W praktyce jednak termin ten rzadko bywa dochowywany.

Błyskawiczny tryb, w jakim może dojść do wywłaszczenia nieruchomości pod drogę, nie przewiduje wcześniejszych indywidualnych rokowań między inwestorem a stroną wywłaszczaną. W kwestiach szczególnie drażliwych, dotyczących np. wywłaszczenia zamieszkanego domu, dochodzi w nielicznych przypadkach do zawarcia ugody administracyjnej.

Rokowania a wywłaszczenia pod CPK

Kontrowersyjny projekt budowy megalotniska na zachodnim Mazowszu przewiduje przeprowadzenie wywłaszczeń na niespotykaną od lat skalę. Ocenia się, że pod budowę Centralnego Portu Komunikacyjnego swoje domy straci kilka tysięcy osób zamieszkujących na terenie gmin Baranów, Teresin i Wiskitki. Ze względu na spodziewany opór społeczny, spółka zajmująca się realizacją przedsięwzięcia przewidziała szerokie możliwości indywidualnych rokowań.

Tak zwany Program Dobrowolnych Nabyć, dotyczący mieszkańców terenów, na których ma powstać Port Lotniczy Solidarność, pozwala nabywać nieruchomości na preferencyjnych warunkach. Zgodnie z Ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (dalej: CPK), podstawę ustalenia ceny nieruchomości w przypadku jej nabycia przez Spółkę Celową stanowi wartość nieruchomości określona zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami (art. 29b ust. 1 CPK).

Kwota odnosi się zatem do wartości rynkowej oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Spółka zastrzegła sobie przy tym, że może nabywać nieruchomości za cenę:

• • powiększoną o kwotę odpowiadającą 20% wartości gruntu oraz 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu – w przypadku prawa własności, a w przypadku prawa użytkowania wieczystego powiększoną o 20% wartości tego prawa. Natomiast w przypadku prawa własności do lokalu albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu za kwotę powiększoną o 40% wartości lokalu (art. 29b ust. 3 CPK).
• • stanowiącą równowartość wartości odtworzeniowej nieruchomości określonej bez uwzględnienia stopnia zużycia (art. 29b ust. 4 CPK).
• • stanowiącą 25-krotność wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m kw. powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych ogłaszanego przez wojewodę, obowiązującego w dniu poprzedzającym dzień dokonania transakcji, jeśli zameldowany jest w nim na pobyt stały właściciel (art. 29b ust. 5 CPK).
• • ustaloną zgodnie z ust. 5 i powiększoną w odniesieniu do trzeciej oraz każdej kolejnej osoby o 10-krotność wskaźnika, o którym mowa w ust. 5, w przypadku gdy w budynku mieszkalnym albo w lokalu, stanowiącym odrębny przedmiot własności, są zameldowane na pobyt stały więcej niż 2 osoby (art. 29b ust. 6 CPK).
• • ustaloną jako iloczyn metrów kwadratowych tej nieruchomości i 150% średniej ceny metra kwadratowego uzgodnionej dla tego przedsięwzięcia między Pełnomocnikiem a Spółką Celową (art. 29b ust. 12 CPK).

Nabycie nieruchomości za cenę wyższą niż przewidują to powyższe przepisy jest również możliwe. Wymaga to jednak zgody w postaci uchwały wspólników Spółki Celowej (art. 29b ust. 14 CPK).

Zgodnie z art. 29c ust. 1-2 CPK, Spółka Celowa może też zawrzeć z osobą zbywającą nieruchomość – po cenie z operatu szacunkowego – umowę nieodpłatnej renty w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej przez tę osobę. Wysokość renty dla osoby, która nie osiągnęła wieku 55 lat, jeżeli jest kobietą, albo 60 lat, jeżeli jest mężczyzną – jest ustalana w wysokości najniższej emerytury.

Natomiast dla osoby, która osiągnęła wiek 55 lat, jeżeli jest kobietą, albo 60 lat, jeżeli jest mężczyzną – jest ustalana w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 29c ust. 5 CPK).

Spółka oferuje również możliwość przyznania nieruchomości zamiennej, działając we współpracy z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa, Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe (art. 97 CPK).

Zgodnie z udostępnionymi informacjami ma ona posiadać w zasobie nieruchomości położone na terenie 47 powiatów (32 powiatów z Mazowsza i 15 z województwa łódzkiego). Zamiana nieruchomości może nastąpić:

• • na nieruchomość o podobnej lub tożsamej funkcji oraz nie mniejszej powierzchni i nie mniejszej przydatności w zakresie produkcji rolnej lub leśnej oraz nie mniejszej wartości;
• • na nieruchomość o innej funkcji i nie mniejszej wartości (również budynkową albo lokalową).

Obecnie nie ma jednak potwierdzonych przez spółkę żadnych transakcji zamiany, więc trudno zweryfikować, jak nieruchomości zamienne odpowiadają na potrzeby ewentualnych zainteresowanych.

Rokowania a wywłaszczenie na cele kolejowe

Realizacja CPK będzie wiązać się z wieloma inwestycjami kolejowymi. Z różnych rejonów kraju do lotniska i Warszawy ma prowadzić 10 tzw. „szprych kolejowych”. Spółka ocenia liczbę zadań inwestycyjnych na 30, a długość nowych linii kolejowych na 1981 km. Rozwijane mają być również Koleje Dużych Prędkości, które wymagają dostosowania torowisk do potrzeb składów osiągających ponad 250 km/h.

Inwestycje kolejowe realizowane są na podstawie Ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (dalej: utk). Podobnie jak w przypadku specustawy drogowej, nie przewiduje ona wstępnych rokowań, a decyzji może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Natomiast wysokość odszkodowania zobowiązany jest ustalić wojewoda w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna (art. 9y ust 2 utk). W związku z tym, że wydawana jest odrębna decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, również i w tym przypadku istnieje możliwość zawarcia ugody administracyjnej.

Inwestycje kolejowe mogą być realizowane przez PLK S.A., jednostki samorządu terytorialnego lub CPK. Na spotkaniu z mieszkańcami Jaktorowa 9 listopada 2022 r. spółka CPK zadeklarowała chęć rozszerzenia Programu Dobrowolnych Nabyć również o inwestycje kolejowe, jednak do tej pory nie przedstawiono żadnych szczegółów.

Rokowania w postępowaniu wywłaszczeniowym – podsumowanie

Rokowania pomiędzy stronami postępowania wywłaszczeniowego mają pozwolić na wypracowanie konsensusu, a tym samym zminimalizować ryzyko ewentualnego konfliktu. Jest to zgodne z zaleceniami art. 13 kpa, który głosi, że organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, mają dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Z praktyki jednak wynika, że rokowania dążące do realnego porozumienia są przeprowadzane przed wszczęciem postępowań bardzo rzadko. Również w trakcie ustalania wysokości odszkodowania organy niechętnie sięgają po możliwości, jakie daje np. zawarcie ugody administracyjnej. Sytuacja taka prowadzi niejednokrotnie do długotrwałych sporów, a przeniesienie prawa własności odbywa się pod przymusem na drodze wywłaszczenia – co powinno być ostatecznością.

Podstawy prawne:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
• Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
• Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych