Decyzja lokalizacyjna a roszczenie z tytułu szkody planistycznej

Realizacja inwestycji celu publicznego ma ogromny wpływ na otoczenie. Nieruchomości na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej mogą zyskać lub stracić na wartości. Zdarza się też, że możliwości ich użytkowania zostają mocno ograniczone. Czy osobom poszkodowanym przysługują jakieś roszczenia odszkodowawcze?

Czym jest decyzja lokalizacyjna?

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wydawana przez właściwy organ administracji w przypadku, kiedy ma zostać zrealizowana tzw. inwestycja celu publicznego, a na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp). Na mocy niektórych specustaw, decyzja lokalizacyjna może zostać również wydana dla przedsięwzięcia na obszarze, gdzie jest uchwalony plan, wówczas zmieniane są jego zapisy (por. art. 38 Ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym).

Inwestycje te mogą obejmować różnorodne projekty, takie jak budowa dróg, linii kolejowych, szpitali, szkół, infrastruktury komunalnej czy innych obiektów służących dobru wspólnemu. Wykaz inwestycji celu publicznego znajduje się w art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Należą do nich także pozostałe, niewymienione tam, przedsięwzięcia określone w odrębnych ustawach.
Decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do realizacji inwestycji celu publicznego, umożliwiając przeprowadzenie niezbędnych działań, takich jak wywłaszczenie nieruchomości czy ograniczenie praw właścicieli nieruchomości w zakresie dysponowania nimi, jeśli jest to niezbędne dla wykonania projektu. Decyzja ta określa konkretną lokalizację inwestycji oraz jej granice, a także zawiera szczegółowe warunki dotyczące sposobu realizacji przedsięwzięcia.

Wpływ realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości

Inwestycje celu publicznego mogą mieć znaczący wpływ na wartość i wykorzystanie nieruchomości znajdujących się w ich sąsiedztwie. Skutki te są zarówno pozytywne, jak i negatywne, w zależności od charakteru projektu oraz lokalizacji danej nieruchomości względem inwestycji.

Pozytywne wpływy:

• Wzrost wartości nieruchomości – dostęp do nowej infrastruktury często prowadzi do wzrostu atrakcyjności lokalizacji i w efekcie do wzrostu wartości nieruchomości.
• Lepsza dostępność komunikacyjna – nowe drogi czy linie kolejowe mogą znacząco poprawić sytuację komunikacyjną, co jest pożądane przez wielu właścicieli i użytkowników nieruchomości.
• Rozwój lokalnej gospodarki i rynku pracy – inwestycje celu publicznego mogą przyciągać inwestorów, co sprzyja tworzeniu nowych miejsc pracy i stymuluje rozwój gospodarczy regionu.
• Poprawa infrastruktury społecznej – budowa szkół, szpitali czy obiektów kulturalnych i rekreacyjnych bezpośrednio wpływa na jakość życia mieszkańców, a tym samym zwiększa wartość nieruchomości w danej okolicy.

Negatywne wpływy:

• Wywłaszczenie lub ograniczenia w użytkowaniu – realizacja inwestycji celu publicznego może wymagać wywłaszczenia nieruchomości lub nałożenia ograniczeń na sposób jej użytkowania, co bezpośrednio wpływa na właścicieli dotkniętych działek.
• Obniżenie wartości nieruchomości – w niektórych przypadkach, np. w wyniku pogorszenia się warunków środowiskowych (hałas, zanieczyszczenie) czy zmiany charakteru okolicy, wartość nieruchomości może znacznie spaść.
• Utrudnienia w dostępie do nieruchomości – podczas realizacji dużych projektów infrastrukturalnych dojazd do niektórych nieruchomości może stać się utrudniony, a nawet niemożliwy (czasowo lub stale).
• Zmiana krajobrazu i środowiska lokalnego – budowa dużych obiektów infrastrukturalnych może negatywnie zmienić pejzaż. Niekorzystny wpływ będzie szczególnie silnie zauważalny w regionach wypoczynkowych (w górach, nad morzem itp.), gdzie popsucie walorów krajobrazowych automatycznie przekłada się na mniejsze zyski z turystyki.

Prawo do odszkodowania z tytułu tzw. szkody planistycznej

Realizacja celu publicznego może wiązać się z odjęciem praw do nieruchomości, za które zawsze musi zostać przyznane tzw. „słuszne odszkodowanie” (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). W przypadku, gdy wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, to na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego taka „resztówka” może zostać nabyta rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 3 ugn). Adresatem roszczeń jest ten, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (przeczytaj artykuł: Co zrobić, jeżeli inwestor odmawia wykupu resztówki?).

Co w przypadku, gdy negatywny wpływ na mienie nie wynika z wywłaszczenia? Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości – także pośrednio – dotkniętych realizacją inwestycji celu publicznego mają zagwarantowane prawo do ubiegania się o odszkodowanie lub do zażądania wykupienia nieruchomości, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku, gdy negatywne skutki wynikają ze zmiany lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 2 upzp, jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (tj. prawo do żądania od gminy odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości), przepisy art. 36 (tj. prawo do żądania od gminy odszkodowania lub żądania wykupienia nieruchomości) oraz art. 37(tj. odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości) stosuje się odpowiednio.

Żądania dotyczące odszkodowania lub wykupienia nieruchomości przysługują, gdy w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (art. 36 ust. 1 upzp). Gmina może w takiej sytuacji zaoferować także nieruchomość zamienną (art. 36 ust. 2 upzp). 

Odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości może zostać wypłacone, gdy w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa ją i nie skorzystał z wymienionych powyżej praw (art. 36 ust. 3 upzp). Roszczenie to można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym zapisy decyzji lokalizacyjnej stały się obowiązujące, tj. decyzja stała się ostateczna (art. 37 ust. 3 upzp).

Co w przypadku, gdy gmina nie będzie chciała zrealizować roszczeń? Jak podkreślono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 591/23, wówczas dochodzenie odszkodowania odbywa się na drodze cywilnej, a nie poprzez formułowanie zarzutów przeciwko decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu administracyjnym, czy też na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Kto wypłaca odszkodowania za szkody związane z realizacją celu publicznego?

W przypadku szkody planistycznej, gmina ponosi odpowiedzialność wyłącznie w sytuacji, kiedy zmiana lub uchwalenie MPZP jest wynikiem jej samodzielnego ustalenia. Natomiast roszczenia odszkodowawcze nie przysługują, gdy ustalenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego wynika z odrębnych przepisów lub decyzji wydanych przez inne organy (art. 36 ust. 1a upzp).

Inaczej jest natomiast w przypadku szkody wynikłej z powodu wydania decyzji lokalizacyjnej. Gmina jest zawsze odpowiedzialna za zaspokojenie tego typu roszczeń.

Decyzja lokalizacyjna a roszczenie z tytułu szkody planistycznej – podsumowanie

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dokumentem umożliwiającym realizację przedsięwzięć kluczowych dla rozwoju kraju. Chociaż inwestycje te przynoszą szereg korzyści, mogą również wywołać negatywne skutki, w tym wywłaszczenie, obniżenie wartości nieruchomości, utrudnienia w dostępie do mienia oraz zmiany w krajobrazie i środowisku lokalnym (również w wymiarze społecznym).

Osoby poszkodowane przez realizację inwestycji celu publicznego mają prawo dochodzić odszkodowań lub żądać wykupienia nieruchomości. Ważne jest, aby strony były świadome praw, jakie przysługują im w przypadku negatywnego wpływu inwestycji celu publicznego na ich mienie. Niezbędna może okazać się przy tym pomoc specjalisty od przepisów związanych z nieruchomościami. Prawnik oceni szanse na zdobycie odszkodowania oraz pomoże uargumentować wniosek z żądaniami. W sytuacjach, gdy gmina nie chce zrealizować roszczeń, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości mogą dochodzić zadośćuczynienia na drodze cywilnej.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

• Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 591/23