Użytkowanie obiektu budowlanego bez zezwolenia – na co uważać?

Zakończenie budowy obiektu budowlanego może wiązać się z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Jakich formalności należy dopełnić i co grozi za użytkowanie obiektu bez zgody? Z dzisiejszego artykułu dowiesz się też, dlaczego ustalenie, czy doszło do przystąpienia do użytkowania budynku wzbudza w orzecznictwie kontrowersje.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku – Prawo budowlane

Zgodnie z art. 55 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pb), jeżeli na budowę obiektu budowlanego było wymagane pozwolenie na budowę, a był on zaliczany do odpowiedniej kategorii wymienionej w załączniku do ustawy, to przed przystąpieniem do jego użytkowania należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Do ustawowych wyjątków należą m.in. stawy rybne, chłodnie, hangary, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe i garaże do pięciu stanowisk włącznie (art. 55 ust. 1 pkt 1 pb). Jednocześnie pozwolenie na użytkowanie wymagane jest w każdym przypadku: 

• jeśli wobec danego obiektu zastosowano procedurę legalizacji samowoli budowlanej (art. 55 ust. 1 pkt 2 pb), 
• jeśli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 3 pb). Jest to tzw. odbiór częściowy.

Wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego – procedura

Wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wraz z kompletem wymaganych dokumentów składa się odpowiednio w:

• wojewódzkim inspektoracie nadzoru budowlanego – jeśli pozwolenie na budowę wydał urząd wojewódzki,
• powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego – jeśli pozwolenie na budowę wydano w starostwie (urzędzie miasta na prawach powiatu).

Przed złożeniem wniosku trzeba powiadomić właściwe organy – Państwową Inspekcję Sanitarną oraz Państwową Straż Pożarną – o zakończeniu prac budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 pb).

Te instytucje ocenią, czy budowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem. Jeśli w ciągu 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia strona nie otrzyma żadnej informacji, należy potraktować ich milczenie jako brak zastrzeżeń (art. 56 ust. 2 pb). Następnie należy przygotować oświadczenia potwierdzające, że ani Sanepid, ani Straż Pożarna nie zgłosiły sprzeciwu lub uwag, i dołączyć je do składanego wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Przystąpienie do użytkowania – co to oznacza?

Pojęcie „przystąpienie do użytkowania” nie zostało ustawowo zdefiniowane, co często przysparza duże wątpliwości interpretacyjne. Ma to znaczenie praktyczne, ponieważ bezprawne użytkowanie obiektu budowlanego grozi konsekwencjami pieniężnymi.

Zgodnie z pierwszym podejściem, każdą sytuację należy rozpatrywać indywidualnie. Jak podkreślono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt SA/Łd 579/16 to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie, bowiem ocena spełnienia tej przesłanki uzależniona jest od indywidualnych cech każdej sprawy. Dla przykładu, jak wyjaśniono w Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09, umieszczenie maszyn czy urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się z przytwierdzeniem ich do tego obiektu, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Sąd wywodził, że konieczne jest potwierdzenie właściwego i pełnego użytkowania maszyn, które wykracza poza tzw. rozruch technologiczny.

Drugie podejście obecne w orzecznictwie skłania się ku rozumieniu użytkowania w znaczeniu języka potocznego. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 354/14, przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji pojęcia „użytkowanie obiektu budowlanego”, skoro tak, to przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do „korzystania z rzeczy” w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części.

W myśl powyższego poglądu, już samo wyposażenie obiektu świadczy o jego użytkowaniu. Jak wywodzono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 52/11, niewątpliwie o użytkowaniu obiektu świadczy bowiem sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego, a także obecność elementów dekoracyjnych, czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury swojej wymagają systematycznej pielęgnacji.

Drugie ze stanowisk wydaje się zbyt radykalne, ponieważ trudno wyobrazić sobie przystąpienie do użytkowania obiektu bez wcześniejszego wyposażenia go w podstawowe elementy wystroju czy w niezbędne urządzenia. Można zatem spotkać się z trzecim poglądem, zgodnie z którym wątpliwości powinny być zawsze rozstrzygane na korzyść inwestora. Jak argumentowano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 156/17, w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu dowiaduje się na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku.

Nielegalne użytkowanie obiektu – sankcje karne

Kary finansowe grożą obecnie dopiero za kontynuowanie użytkowania, pomimo wcześniejszego pouczenia inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 59i ust. 1 pb).

Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 pb). Sprawdzenie, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem przepisów, następuje po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia (art. 59i ust. 3 pb).

W przypadku niezaprzestania użytkowania organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f pb (kara za odstępstwo od projektu), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4 pb). W efekcie kary są wysokie, ponieważ np. w przypadku domu jednorodzinnego po przeliczeniu kara wyniesie 10 tys. zł a w przypadku obiektu handlowego poniżej 2500 m3 – 75 tys. zł. Organy nie mają przy tym wpływu na wysokość kary, tzn. nie mogą jej uznaniowo zmniejszyć lub podwyższyć.

Postanowienie o wymierzeniu kary może być wydawane wielokrotnie, jednak kolejne postanowienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia wydania poprzedniego postanowienia. Stawka opłaty przy kolejnych postanowieniach podlega pięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 6-7 pb).

Kara za użytkowanie budynku bez stosownej decyzji ulega dość szybkiemu przedawnieniu. Jak wyjaśniono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2160/15, w przypadku takiej sytuacji zastosowanie ma art. 68 § 1 Ustawy – Ordynacja podatkowa. Odpowiednie zastosowanie przepisu oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania – z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

Dodatkowo kara za zbyt wczesne użytkowanie budynku może zostać nałożona wyłącznie w przypadku obiektów, które powstały legalnie. Nie ma przepisów, które umożliwiałyby jej nałożenie w przypadku tzw. samowoli budowlanych. Trzeba jednocześnie pamiętać, że za samowolę budowlaną grożą także dotkliwe sankcje – nakaz rozbiórki, kary grzywny, konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej itp.

Przystąpienie do użytkowania na podstawie pozwolenia na użytkowanie budynku – podsumowanie

Przedwczesne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego – i późniejsze jego kontynuowanie – może narazić inwestora (właściciela) na dotkliwe konsekwencje finansowe. Przed wniesieniem do budynku sprzętu, mebli czy przed rozpoczęciem w nim działalności, warto upewnić się, czy zostały dopełnione wszystkie formalności przewidziane w Prawie budowlanym. Organy nadzoru budowlanego weryfikują poprawność inwestycji i mogą nałożyć wysokie kary, jeśli stwierdzą nielegalne użytkowanie obiektu. Równocześnie niejednoznaczność pojęcia „przystąpienia do użytkowania” rodzi wątpliwości interpretacyjne, o których wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne.

Najbezpieczniejszą drogą jest dopełnienie procedur i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed jakimkolwiek skorzystaniem z nowo wybudowanego (bądź przebudowanego) obiektu. Jeśli sytuacja budzi niejasności, zaleca się zasięgnięcie porady prawnej – szczególnie w przypadkach, w których trudno ocenić, czy obecne wyposażenie lub testy technologiczne maszyn stanowią już „użytkowanie”. W ten sposób można uniknąć dalszych komplikacji.

Źródła:

• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

• Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt SA/Łd 579/16

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 354/14

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 52/11

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 156/17

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2160/15