Odszkodowanie za ograniczenia w korzystaniu oraz żądanie wykupu nieruchomości zajętej pod urządzenia przesyłowe

Do nierzadkich należą sytuacje, gdy w interesie publicznym konieczna staje się realizacja inwestycji celu publicznego polegającej na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości urządzeń niezbędnych do dostarczania do nieruchomości tzw. mediów, a więc np. gazu, wody, a także lokalizacja kanalizacji lub urządzeń służących łączności publicznej. W tego typu sytuacjach powstaje po stronie właścicieli nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości, co stanowi rodzaj wywłaszczenia, choć o czasowym charakterze. Jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje znaczne trudności można ubiegać się o odszkodowanie. Ustawodawca przewidział również prawo do żądania wykupu nieruchomości, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie może korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Warto zaznajomić się z obowiązującymi w tym zakresie procedurami, by poznać swoje prawa.

Na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości?

W polskim prawie obowiązuje konstytucyjnie zagwarantowana zasada ochrony prawa własności. W konsekwencji, nie tylko pozbawienie prawa własności do nieruchomości, ale również ograniczenie tego prawa stanowi rodzaj wywłaszczenia i jest regulowane prawem. Wskazuje się, że wywłaszczenie w szerokim znaczeniu oznacza wszelkie formy ingerencji państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w prawo własności lub użytkowania wieczystego, w tym również polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. 

Ograniczenie prawa do nieruchomości ma miejsce wtedy, gdy nie ma potrzeby pozbawiania praw do nieruchomości, gdyż realizacja celu publicznego tego nie wymaga. Zwykle chodzi o to, że realizacja inwestycji publicznej jest krótkotrwała albo też przeprowadzona w taki sposób, że nie ingeruje w późniejszą możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (np. podziemne rurociągi). 

W ustawie o gospodarce nieruchomościami przewidziano możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z koniecznością założenia i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 1 ugn).

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obywa się dwuetapowo:

1. rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym – ich celem jest uzyskanie zgody na wykonanie prac polegających na założeniu tych urządzeń. Rokowania prowadzone są pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego albo innej jednostki organizacyjnej np. Skarbem Państwa, która ma przeprowadzić taką inwestycję. Rokowania te mają charakter cywilnoprawny i jeżeli zakończą się spisaniem umowy nie będzie potrzeby przechodzenia do etapu drugiego, a więc wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Przedmiotem rokowań objąć należy również przyszłe warunki realizacji robót i obowiązki odszkodowawcze. 

Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego zgodę na wykonanie prac i zajecie nieruchomości wyrazić muszą wszyscy współwłaściciele lub współużytkownicy wieczyści. Jeżeli jednak choćby jeden ze współwłaścicieli nie wyraził woli podpisania umowy, wówczas można przejść do drugiego etapu i wydania decyzji starosty bez konieczności uzyskiwania zgody tego współwłaściciela na drodze sądowej na podstawie art. 199 k.c. Z drugiej strony, współwłaściciele lub współużytkownicy wieczyści mogą sami wystąpić do sądu cywilnego o zastępcze oświadczenie woli tego współwłaściciela, który takiej zgody nie wyraża. Po uzyskaniu stosownego orzeczenia sądu starosta nie będzie mógł już wydać zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, bo zajęcie nastąpić może na podstawie zawartego porozumienia. 

2. decyzja starosty w sprawie zezwolenia na zlokalizowanie urządzenia przesyłowego i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – wydawana jest jeżeli nie doszło do zawarcia porozumienia wskutek przeprowadzonych rokowań.  Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może wydać taką decyzję z urzędu, jednak zwykle robi to na wniosek organu, który odpowiada za realizację inwestycji publicznej (inwestora). Decyzja starosty daje prawo nie tylko do posadowienia na nieruchomości elementów infrastruktury przesyłowej, ale również zapewnia możliwość jej późniejszej przebudowy, konserwacji oraz usuwania awarii. Prawo przedsiębiorstwa przesyłowego do wejścia na teren nieruchomości celem przeprowadzenia różnego rodzaju prac przypominać może służebność przesyłu. Z orzecznictwa sądowego wynika, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn kreuje trwały i bezterminowy stosunek prawny, polegający na ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie obowiązku trwałego znoszenia przez właściciela nieruchomości stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Nie jest jednak ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest służebność przesyłu, która ujawniana jest zazwyczaj w księdze wieczystej.  Są to dwa niezależne od siebie prawa przedsiębiorstwa przesyłowego, jednak zapewniają one prawo do wejścia na teren nieruchomości.

Co istotne, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a gdy go nie ma – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości starosta musi kierować się tzw. zasadą najmniejszej uciążliwości. Nie wynika ona z przepisów prawa, lecz ukształtowana została przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Z orzecznictwa wynika, że decyzja starosty nie może obejmować całej nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa przysługujące do nieruchomości, sprowadzony do niezbędnego minimum. Jednocześnie nie ma podstaw do oczekiwania, by starosta ustalając ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powoływał biegłego lub rzeczoznawcę. Sądy podkreślają, że wystarczającym jest, by organ uwzględniał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, okoliczności danej sprawy oraz zasady doświadczenia życiowego. 

Odszkodowanie za niemożność przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości

O ile wskutek wydania decyzji na podstawie art. 124 ust.1 ugn właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nie przysługuje prawo do odszkodowania, o tyle jednak ustawodawca przewidział prawo do rekompensaty pieniężnej, jeżeli po przeprowadzeniu inwestycji polegającej na lokalizacji urządzeń przesyłowych nie jest możliwe przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub powoduje to nadmierne trudności bądź koszty. 

Zasadą jest, że podmiot, który wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa po stronie inwestora po zakończeniu robót budowlanych na nieruchomości, dopiero wtedy można jednoznacznie ocenić, w jakim zakresie nastąpiła zmiana jej stanu. Przywrócenie stanu poprzedniego polegać będzie na usunięciu następstw robót budowlanych, w wyniku których powstały urządzenia przesyłowe (ciągi, przewody, urządzenia). Punktem wyjścia do porównania jest stan nieruchomości z dnia ich rozpoczęcia. Inwestor ma obowiązek odtworzyć ten stan, a zatem warto stan pierwotny udokumentować przed rozpoczęciem inwestycji poprzez dokumentację fotograficzną i sporządzenie protokołu z udziałem inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego. 

Odszkodowanie należy się wyłącznie wtedy, gdy wykazane zostanie, że przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Przeszkody, które uniemożliwiają przywrócenie stanu poprzedniego mogą mieć wymiar faktyczny lub prawny np. w miejscu, w którym rosło drzewo lub istniał obiekt budowlany, posadowiono słup elektroenergetyczny (przeszkoda faktyczna) albo przepisy prawne, regulujące kwestię istnienia i funkcjonowania infrastruktury przesyłowej nie zezwalają na występowanie stanu pierwotnie, np. w bliskiej odległości od posadowionego gazociągu istniał obiekt budowlany, który w trakcie prace został usunięty i nie może być odtworzony ze względu na fakt, że w strefie kontrolowanej gazociągu nie należy wznosić obiektów budowlanych (przeszkoda prawna). 

Podstawą roszczeń odszkodowawczych może być również nadmierna trudność w przywróceniu stanu pierwotnego . W takich sytuacjach przywrócenie stanu poprzedniego jest wprawdzie możliwa, z faktycznego i prawnego punktu widzenia, ale zważywszy na kosztowność, stopień skomplikowania prac lub inne utrudnienia np. sprzętowe, względy ekonomiki przemawiają za zasadnością ustalenia odszkodowania, stosując odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. Niezależną przesłanką trudności w przywróceniu stanu pierwotnego nieruchomości są znaczne koszty prac. Ma to miejsce wówczas, gdy odtworzenie stanu pierwotnego nieruchomości wymagać będzie nakładu środków, widocznie nieproporcjonalnego, względem orientacyjnej wartości poniesionych szkód. Odnośnie wysokości odszkodowania, to według ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. 

Warto podkreślić, że jeżeli ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określone zostały w drodze rokowań, strony mogą w porozumieniu uzgodnić sposób wynagrodzenia za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Można również zrzec się tego prawa, co jednak nie jest korzystne. Niemniej, już na etapie rokowań warto zadbać o reprezentację przez profesjonalnego pełnomocnika, by zapewnić sobie najkorzystniejsze warunki umowy z inwestorem. 

Żądanie wykupu nieruchomości zajętej pod urządzenia przesyłowe

Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje również prawo do żądania wykupu nieruchomości przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej lub inwestora. Prawo to powstaje jednak wyłącznie wówczas, gdy wykazane zostanie, że założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń przesyłowych uniemożliwia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Żądanie wykupu dotyczyć może zarówno całej nieruchomości, jak i jej części. Jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty żąda wykupu części nieruchomości to koniecznym będzie wcześniejsze uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. Wykup nieruchomości musi odbyć się w formie aktu notarialnego.

Jeżeli jednak starosta lub inny podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia nie wyraża woli wykupu nieruchomości koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania sądowego przed sądem cywilnym. Sprawa będzie miała na celu wydanie przez sąd tzw. zastępczego oświadczenia woli w miejsce oświadczenia podmiotu zobowiązanego do wykupu. 

Ważnym jest, że żądanie wykupu nieruchomości musi być oparte na jednej z dwóch przesłanek:

• uniemożliwienie dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy;
• uniemożliwienie dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. 

Są to dwie niezależne od siebie przesłanki. W przypadku niemożności dalszego korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, wystarczającym jest udowodnienie, że nie można realizować postanowień planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, które obowiązywały przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie musi faktycznie np. rozpocząć budowy, jeżeli plan miejscowy mu na to zezwalał, wystarczy że miał taką potencjalną możliwość. Jeżeli natomiast dla nieruchomości brak jest ustaleń miejscowego planu oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, to należy wykazać, że realizacja inwestycji celu publicznego uniemożliwiła korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy np. na cele rekreacyjne, rolnicze. 

Roszczenia właściciela lub użytkownika wieczystego przy inwestycjach strategicznych

W dużej mierze analogiczne rozwiązania ustawodawca przewidział w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, tzw. specustawie przesyłowej. Przepisy tej ustawy mają charakter szczególny wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinny być stosowane wobec inwestycji strategicznych w pierwszej kolejności. W tym przypadku chodzi o sytuacje, w której wojewodowie wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Stanowi ona rodzaj decyzji lokalizacyjnej. 

Czym jest strategiczna inwestycji w zakresie sieci przesyłowej?

Ustawa definiuje ją jako zadanie inwestycyjne wraz z wykonywaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, w szczególności budowy lub przebudowy obiektów, urządzeń, sieci i instalacji niezbędnych do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki linii stanowiących elementy sieci przesyłowej, w tym stacji elektroenergetycznych, tymczasowych obiektów budowlanych, obiektów sieci gazowej, sieci i przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych oraz infrastruktury drogowej lub kolejowej.

Jak nazwa wskazuje, przedmiotem specustawy są inwestycje strategiczne. Ustawodawca w załączeniu do specustawy przesyłowej zamieścił wykaz poprzez wskazanie konkretnych nazw takich inwestycji np. budowa linii 400 kV Czarna – Polkowice.

Jakie roszczenia przysługują właścicielom i użytkownikom wieczystym w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości? 

• • Odszkodowanie za ograniczenia w korzystaniu. W przypadku realizacji inwestycji strategicznych, już na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej wojewoda może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń przesyłowych za odszkodowaniem. Postępowanie odszkodowawcze prowadzi wojewoda, jednak samo odszkodowanie wypłaca inwestor lub inny podmiot, na rzecz którego następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a więc czasem może to być przedsiębiorstwo przesyłowe. 
  • Odszkodowanie za niemożność przywrócenia poprzedniego stanu nieruchomości lub gdy przywrócenie stanu poprzedniego powoduje znacznie utrudnienia lub koszty. Specustawa przesyłowa odsyła w tym zakresie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym przypadku również po zakończeniu robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji strategicznej okazać się może, że nie można odtworzyć pierwotnego stanu nieruchomości. Można wówczas żądać odszkodowania od inwestora, którego wysokość odpowiadać będzie wartości poniesionych szkód z uwzględnieniem zmniejszenia wartości nieruchomości.
  • Żądanie wykupu nieruchomości w całości lub w części jeżeli realizacja inwestycji strategicznej spowodowała niemożność dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W przypadku tego roszczenia specustawa przesyłowa również odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podmiotem zobowiązanym do wykupu będzie podmiot, na rzecz którego doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, może być to zatem przedsiębiorstwo przesyłowe.

Podsumowanie

Chcąc realizować ochronę prawa własności ustawodawca przewidział szereg uprawnień związanych z koniecznością ograniczeń w korzystaniu z prawa własności wskutek realizacji inwestycji publicznych polegających na budowie urządzeń służących do przesyłu wody, gazu, pary, budowy kanalizacji czy urządzeń służących komunikacji publicznej. Rozwiązania te stanowią wyraz kompromisu pomiędzy interesem publicznym i prywatnym. Władza publiczna musi realizować swoje obowiązki ustawowe, w tym zapewnić dostęp do wody czy kanalizacji na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Niemożliwym fizycznie byłoby przeprowadzenie sieci przesyłowych wyłącznie przez tereny stanowiące własność publiczną. W konsekwencji koniecznym było wprowadzenie regulacji, które rekompensują podmiotom prywatnym ograniczenia i niedogodności, które muszą znosić w celu zapewnienia realizacji interesu publicznego w zakresie dostępu do mediów i łączności na odległość. Omówione w artykule zagadnienia dotykają kwestii z pogranicza prawa administracyjnego i cywilnego, zatem część roszczeń będzie dochodzona przez właścicieli w postępowaniu administracyjnym, zaś pozostała część przed sądem powszechnym.

Ze względu na złożoność przepisów oraz rozmaite niuanse, które mogą ujawnić się w trakcie procesu legalizacji lub dochodzenia roszczeń, warto odpowiednio wcześnie skorzystać z pomocy prawnika wyspecjalizowanego w prawie nieruchomości. Taki ekspert nie tylko pomoże zinterpretować obowiązujące regulacje i orzecznictwo, ale również wskaże najlepszą strategię postępowania. Pomoc prawna minimalizuje ryzyko negatywnych konsekwencji i ułatwia bezpieczne sfinalizowanie transakcji.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.).
• Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1199).
• E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 1.
• E. Klat-Górska, A. Nikiforów [w:] A. Bródka, J. Wilk, E. Klat-Górska, A. Nikiforów, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 1.