Czy można wydać drugie pozwolenie na budowę dla jednej działki?

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Czy dla jednej działki można uzyskać dwa różne pozwolenia na budowę – i wybrać później, który wariant inwestycji zrealizować? To pozornie techniczne pytanie ma kluczowe znaczenie dla inwestorów, którzy planują alternatywne scenariusze zabudowy lub kupują nieruchomość z już wydanym pozwoleniem.

Dwa pozwolenia budowlane na jednej działce budowlanej – brak bezpośredniego zakazu w prawie budowlanym

Na gruncie Prawa budowlanego nie ma przepisu, który wprost zakazywałby wydania kilku decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej samej działki budowlanej. Trzeba przy tym wyjaśnić, że działka budowlana może składać się z kilku tzw. działek ewidencyjnych. 

Nie oznacza to jednak, że inwestor może dowolnie uzyskiwać kolejne, zupełnie różne pozwolenia na budowę „w tym samym miejscu”, aby później wybrać sobie dogodny wariant. Sytuację komplikuje też fakt, że pozwolenie na budowę może uzyskać zarówno osoba dysponująca prawem własności lub wieczystym do nieruchomości, jak i podmiot posiadający zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (inwestor zewnętrzny, zarządca nieruchomości).

Odpowiedź na pytanie o dopuszczalność dwóch pozwoleń wymaga uwzględnienia nie tylko Prawa budowlanego, ale przede wszystkim zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a także praktyki orzeczniczej. 

Kodeks postępowania administracyjnego a drugie pozwolenie na budowę – związanie organu decyzją i przesłanki nieważności

Kluczowe znaczenie ma zasada związania organu wydaną decyzją (art. 110 kpa). Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po wydaniu decyzji pozwalającej na budowę, jest nią związany i nie może prowadzić drugiego postępowania tak, jakby wcześniejszej decyzji nie było.

Znaczenie mają także przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 3 i 5 kpa. Stanowią one, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która odpowiednio:

• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

W efekcie wydanie kolejnego pozwolenia w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo pozwolenia, które jest niewykonalne z uwagi na kolizję z pierwszym, może zatem prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

Problem praktyczny: nowy inwestor, stare pozwolenie na budowę

W praktyce problem pojawia się najczęściej wtedy, gdy na działce budowlanej istnieje już pozwolenie na budowę, np. zespołu domów jednorodzinnych, a inwestor chciałby zrealizować zupełnie inny obiekt – chociażby blok mieszkalny. Część doktryny i orzecznictwa wskazuje, że co do zasady dopuszczenie nowej decyzji, obejmującej ten sam obszar i wykluczające się zamierzenia budowlane, naruszałoby art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jako powtórne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. 

Taki sam problem może pojawić się także, kiedy nowy właściciel (inwestor) nabywa działkę budowlaną z jednoczesnym przeniesieniem istniejącego pozwolenia na budowę. Trzeba tu bowiem wyjaśnić, że nowy inwestor nie może po prostu zrealizować inwestycji, na którą pozwolenie uzyskał inny podmiot. Takie działanie wymaga przeniesienia pozwolenia na budowę. I tu pojawia się problem, ponieważ skuteczne przeniesienie pozwolenia może jednocześnie spowodować późniejszą czasową „blokadę inwestycyjną”.

Blokada inwestycyjna – kiedy istniejące pozwolenie na budowę wygasa?

Duże znaczenie ma termin, w jakim decyzja została wydana. Zgodnie z Prawem budowlanym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Kolizja inwestycji w świetle stanowiska GUNB

Znaczenie w opisywanej kwestii ma też stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (GUNB) dotyczące kolizji zgłoszeń i pozwoleń na budowę budynków jednorodzinnych. GUNB wskazał, że jeżeli dla działki budowlanej wydano już pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, a inwestor dokonuje zgłoszenia lub składa kolejny wniosek o inne zamierzenie w tym samym miejscu, które z pierwszą inwestycją koliduje, organ powinien odpowiednio wnieść sprzeciw lub odmówić udzielenia pozwolenia. Organ jest związany wcześniejszą decyzją i nie może dopuścić odmiennej zabudowy tego samego obszaru, jeśli zamierzenia wzajemnie się wykluczają.

Nie oznacza to jednak, że zawsze każda kolejna decyzja dla tej samej działki budowlanej jest niedopuszczalna. GUNB wyróżnia dwie sytuacje, w których wydanie następnego pozwolenia jest akceptowane:

• Gdy inwestycje nie kolidują ze sobą, na przykład działka jest duża, pierwsze pozwolenie obejmuje tylko jej fragment, a nowe zamierzenie dotyczy innej części nieruchomości i nie narusza zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. W takim układzie nie dochodzi do powtórnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a praktyka organów i stanowisko GUNB wskazują, że brak kolizji nie powinien sam w sobie uzasadniać sprzeciwu czy odmowy.
• Gdy „stare” pozwolenie przestaje mieć znaczenie prawne lub faktyczne. Chodzi tu o przypadki wygaśnięcia decyzji z mocy prawa (np. z powodu niezrealizowania inwestycji w ustawowych terminach), ale także sytuacje, w których pierwotny inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (czyli np. nieruchomość zmieniła właściciela). 

Trzeba tu wyjaśnić, że w części orzeczeń wskazuje się, że utrata tytułu prawnego może prowadzić do bezprzedmiotowości decyzji i uzasadniać stwierdzenie jej wygaśnięcia, co otwiera drogę nowemu właścicielowi nieruchomości do ubiegania się o „własne” pozwolenie. Jednocześnie nie jest to pogląd całkowicie jednolity, ponieważ np. nic nie stoi na przeszkodzie, aby „wcześniejszy” inwestor (dysponujący pozwoleniem) uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od nowego jej właściciela. W efekcie samo przeniesienie praw do nieruchomości nie może „automatycznie” kasować każdej istniejącej decyzji.

Dlatego w każdej konkretnej sprawie należy szczegółowo zbadać zarówno stan faktyczny, jak i aktualną linię orzeczniczą.

Projekt zagospodarowania terenu a wielokrotne zatwierdzanie projektu budowlanego

W tle pozostaje jeszcze kwestia projektu zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1529/09) podkreślał, że nie jest dopuszczalne wielokrotne zatwierdzanie tego samego projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego w kolejnych decyzjach, ponieważ prowadziłoby to wprost do zarzutu z cytowanego art. 156 § 1 pkt 3 kpa. 

W praktyce oznacza to, że organ nie powinien akceptować alternatywnych, wzajemnie wykluczających się koncepcji zagospodarowania tej samej przestrzeni jednocześnie – nawet jeśli plan miejscowy dopuszcza różne rodzaje zabudowy.

Podsumowanie – rola audytu prawnego nieruchomości

Podsumowując, przepisy co do zasady nie dają inwestorowi prawa do uzyskania dwóch niezależnych, sprzecznych ze sobą pozwoleń na budowę dla tej samej części działki budowlanej. Co do zasady kolejne pozwolenie może zostać wydane dopiero wtedy, gdy nie dochodzi do kolizji inwestycji albo gdy poprzednia decyzja utraciła znaczenie, w szczególności po stwierdzeniu jej wygaśnięcia lub wyczerpaniu skutków prawnych.

Ze względu na ryzyko nieważności decyzji, zawiłość orzecznictwa oraz różnice w praktyce poszczególnych urzędów, przed zakupem nieruchomości z istniejącym pozwoleniem albo przed planowaniem „alternatywnej” inwestycji warto zlecić szczegółowy audyt prawny.

Analizę sytuacji konkretnej działki i istniejących decyzji najlepiej powierzyć prawnikowi specjalizującemu się w prawie budowlanym i administracyjnym.