Wywłaszczenie pod budowę drogi rowerowej

Trasy rowerowe powstają w towarzystwie nowych inwestycji drogowych, w bezpośrednim otoczeniu istniejących już dróg publicznych oraz jako samodzielne ciągi – zarówno w miastach, jak i poza nimi. Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się, na jakich zasadach odbywa się obecnie pozyskiwanie gruntów pod budowę dróg rowerowych.

Ostatnie lata odznaczają się dynamicznym rozwojem infrastruktury rowerowej. Nowe drogi dla jednośladów pojawiają się zarówno w miastach, realizując funkcje komunikacyjne, jak i poza nimi – spełniając głównie zadania turystyczno-rekreacyjne.

Należy przy tym mieć na uwadze, że przedsięwzięcia tego typu nie powstają na „ziemi niczyjej”. W celu budowy dróg rowerowych (potocznie: ścieżek rowerowych) często konieczne jest pozyskanie gruntów poprzez wywłaszczenia, czyli przymusowe odebranie praw do nieruchomości. Kwestia ta wzbudza kontrowersje, m.in. dlatego, że wybór odpowiedniego trybu (podstawy prawnej) może być w niektórych przypadkach problematyczny.

Czym jest droga rowerowa?

Zgodnie z definicją zawartą w Ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: uprd), droga dla rowerów to droga lub część drogi niebędąca jezdnią, którą oznaczono odpowiednimi znakami drogowymi, przeznaczono do ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego oraz osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch i ruchu pieszych, w przypadkach przewidzianych w ustawie (art. 2 ust. 5 uprd). Legislator, jako odrębny obiekt, wyodrębnia też drogę dla pieszych i rowerów (art. 2 ust. 4b uprd).

Trzeba przy tym zaznaczyć, że oprócz tradycyjnych dróg rowerowych oraz dróg pieszo-rowerowych, ustawodawca wyróżnia także wydzielone części jezdni (nie są to drogi rowerowe), przeznaczone wyłącznie dla jednośladów – czyli tzw. pasy ruchu dla rowerów (art. 2 ust. 5a uprd). Szczególnym rodzajem pasa, w którym kierunek jazdy rowerzystów odbywa się w kierunku przeciwnym do obowiązującego pozostałe pojazdy, jest kontrapas.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) a budowa drogi rowerowej

Ścieżki rowerowe stanowią w wielu przypadkach element tzw. pasa drogowego. Do dróg zalicza się bowiem nie tylko same jezdnie, ale także związane z nimi budowle stanowiące całość techniczno-użytkową, które są usytuowane w pasie drogowym i przeznaczone do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

W świetle powyższego, zaplanowana w pasie drogowym, ścieżka rowerowa stanowić będzie nieodłączny element (część składową) nowej inwestycji drogowej, natomiast budowa ścieżki rowerowej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już drogi publicznej powinna być traktowana jako jej rozbudowa.

Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Infrastruktury, jeżeli inwestycja wymaga poszerzenia dotychczasowego pasa drogowego, to przedsięwzięcie powinno być realizowane na podstawie przepisów Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej: specustawa drogowa (Opinia prawna Podsekretarza Stanu przy Ministerstwie Infrastruktury Marka Chodkiewicza z dnia 8 lutego 2019 r., znak sprawy: DDP-1.054.5.2019).

Budowa ścieżki rowerowej w pasie drogowym odbywa się na mocy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (tzw. decyzja ZRID). Organy prawie zawsze nadają takim zezwoleniom rygor natychmiastowej wykonalności. Zobowiązuje on osoby wywłaszczane do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, natomiast inwestora uprawnia do natychmiastowego wejścia na nieruchomość i rozpoczęcia robót budowlanych (art. 17 pkt 2-4 specustawy drogowej).

Jeżeli decyzji ZRID został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania organ powinien wydać w terminie 60 dni od dnia nadania wskazanego rygoru (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Praktyka pokazuje, że termin ten jest jednak notorycznie przekraczany.

W przypadku, kiedy decyzja nie ma rygoru, organ powinien ustalić odszkodowanie w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej).

Ustalenie odszkodowania następuje na podstawie wyceny, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Uprawniony specjalista sporządza w tym celu tzw. operat szacunkowy (art. 7 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn).

Wykonywanie robót budowlanych pod samodzielne ścieżki rowerowe w świetle Ustawy o gospodarce nieruchomościami

Odmienna niż opisana powyżej sytuacja ma miejsce w przypadku, gdy planowana droga rowerowa nie jest powiązana z rozbudową (lub budową) drogi publicznej. Trzeba bowiem zaznaczyć, że samodzielny ciąg przeznaczony dla rowerów nie jest drogą publiczną, zatem przepisy ze specustawy drogowej nie będą miały zastosowania. Jednocześnie określenie czy droga rowerowa leży w pasie drogowym, czy stanowi samodzielny obiekt budowlany może w wielu przypadkach nie być łatwe – szczególnie gdy taki ciąg przebiega na niektórych odcinkach w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni, a w innych w sporym od niej oddaleniu.

Jak wskazano w przywołanej powyżej opinii prawnej Ministerstwa Infrastruktury, realizacja samodzielnych dróg rowerowych powinna odbywać się na podstawie przepisów zawartych w Ustawie o gospodarce nieruchomościami – stanowią one jeden z wyszczególnionych w niej celów publicznych.

Na wstępie, organ zobowiązany jest przeprowadzić ze stronami rokowania (art. 114 ust. 1 ugn). Postępowanie wywłaszczeniowe zostaje wszczęte, gdy w terminie 2 miesięcy nie dojdzie do zawarcia umowy zbycia nieruchomości (art. 115 ust. 2 ugn). Organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną (art. 118 ust. 1 ugn), która kończy się wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z przepisami, w decyzji tej powinna zostać ustalona także kwota odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn).

Praktyka pokazuje, że ze względu na czasochłonność i koszty postępowania wywłaszczeniowego (m.in. konieczność zatrudnienia rzeczoznawcy) organy czasami oferują w trakcie rokowań stosunkowo atrakcyjne ceny za grunty niezbędne do realizacji dróg rowerowych. Zdarza się tak zwłaszcza w przypadku nabywania gruntów rolnych, które w danej okolicy nie posiadają zbyt dużej wartości nominalnej (np. kilka zł za metr kwadratowy).

Jednocześnie organy często wskazują, że ze względu na długotrwałość procedury realizacja celów związanych z rozwojem infrastruktury rowerowej na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami bywa problematyczna. Jak oznajmiono na panelu dyskusyjnym poświęconym kwestiom rowerowym na tegorocznej (2023 r.) konferencji 2nd Polish Bicycle Summit (PBS), parlamentarny Zespół ds. Transportu Rowerowego pracuje obecnie nad projektem specustawy, która ma usprawnić wywłaszczenia pod drogi rowerowe.

Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ścieżki rowerowej

To czy ścieżka rowerowa powstaje w pasie drogowym, czy jako samodzielny obiekt budowlany, ma dla strony fundamentalne znaczenie. W zależności od przepisów, odmienne będzie bowiem zastosowanie podczas wyceny tzw. „zasady korzyści”. Teoretycznie ma ona zagwarantować, że określona za jej pomocą wartość mienia przełoży się na ustalenie „słusznej” kwoty odszkodowania za wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 134 ust. 3-4 ugn, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Aktualne orzecznictwo wskazuje, że w przypadku wywłaszczeń na postawie specustawy drogowej zastosowanie powinien mieć inny niż wskazany powyżej sposób określania wartości mienia, tzw. „mała zasada korzyści”. Zgodnie z § 49 ust. 3-4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, jeśli przeznaczenie nieruchomości wywłaszczanych pod drogi zwiększa ich wartość, wtedy wartość gruntów przeznaczonych pod nową drogę lub jej rozbudowę należy określać bazując na wartości nieruchomości, z których wywłaszczane grunty zostały wydzielone. Natomiast jeżeli na gruntach znajduje się już droga publiczna, kluczowa dla rzeczoznawcy będzie wartość dominujących gruntów do niej przyległych. Jeśli dane grunty miały w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie drogowe, a nie są znane ceny transakcyjne tzw. nieruchomości podobnych, to podczas wyceny należy uwzględnić dominujące przeznaczenia gruntów przyległych do tych nieruchomości.

W przypadku zastosowania „małej zasady korzyści ” rzeczoznawca może, na podstawie badań rynkowych, powiększyć określoną wartość maksymalnie o 50%.

Odwołanie od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie pod budowę drogi rowerowej

Zgodnie z polskim prawem, strona może odwołać się od decyzji o wywłaszczeniu. Praktyka pokazuje, że działania takie bywają bardzo rzadko skuteczne. Duże inwestycje budowlane wymagają bowiem wielu przygotowań (w tym uzgodnień i opinii), co sprawia, że trudno je zakwestionować.

Inaczej sprawa ma się z decyzją o odszkodowaniu. Często zdarza się, że rzeczoznawcy działają w pośpiechu, a przez to ich wyceny są niedokładne. Strona może złożyć odwołanie w terminie 14 dni od poinformowania jej o wydaniu decyzji. Należy przy tym jasno zaznaczyć, że pozytywne rozpatrzenie sprawy będzie możliwe tylko wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew obowiązującym przepisom. Dlatego warto zasięgnąć porady prawnika, eksperta doświadczonego w dochodzeniu roszczeń związanych z wywłaszczeniami, który oceni sytuację pod kątem prawnym. W przypadku niepowodzenia, strona ma prawo do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w ostateczności skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dopóki trwa postępowanie odwoławcze, decyzja nie może stać się ostateczna, więc organ nie wypłaci odszkodowania. Postępowania takie potrafią ciągnąć się bardzo długo, nawet latami, dlatego pewnym rozwiązaniem jest zawnioskowanie o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania. Wynosi ona:

• • 70% ustalonej kwoty odszkodowania i wypłacana jest w terminie 30 dni od złożenia wniosku, jeśli wywłaszczenie odbywało się na podstawie specustawy drogowej (art. 12 ust. 5a specustawy drogowej).
•  
  • 70% ustalonej kwoty odszkodowania i wypłacana jest w terminie 50 dni od złożenia wniosku, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 132 ust. 1b ugn).

Wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ścieżki rowerowej – podsumowanie

Podsumowując, proces pozyskania gruntów pod budowę dróg rowerowych może być skomplikowanym, wielowymiarowym przedsięwzięciem. Dlatego ważne jest, aby strony miały świadomość swoich praw, zwłaszcza w kontekście sposobów ustalania odszkodowań oraz przysługujących możliwości odwoławczych. Natomiast dla organów kluczowe powinno być zrównoważenie interesów społecznych z prywatnymi, tj. z jednej strony potrzeby rozwijania infrastruktury rowerowej, a z drugiej – konieczności zapewnienia sprawiedliwego traktowania osób, których nieruchomości zostają wywłaszczone.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
• Opinia prawna Podsekretarza Stanu przy Ministerstwie Infrastruktury Marka Chodkiewicza z dnia 8 lutego 2019 r. (znak sprawy: DDP-1.054.5.2019)
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym
• Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości