Mała zasada korzyści – wycena gruntów pod drogi

W uchwalonym niedawno Rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości pozostawiono w niezmienionym kształcie kontrowersyjny przepis dotyczący wyceny gruntów wywłaszczanych pod drogi. Czym jest tzw. „mała zasada korzyści” oraz dlaczego jej stosowanie wzbudza wątpliwości interpretacyjne? Przeczytaj nasz dzisiejszy artykuł i dowiedz się, czy alternatywny sposób wyceny nieruchomości z Ustawy o gospodarce nieruchomościami, w teorii gwarantujący „słuszność” odszkodowań, może zostać zmieniony.

Słuszne odszkodowanie a zasada korzyści

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 21 wskazuje wyraźnie, że odszkodowanie za wywłaszczenie powinno być słuszne. Jednocześnie w ustawie zasadniczej nie doprecyzowano, co owa „słuszność” ma oznaczać.

Co do zasady, uważa się, że odszkodowanie za wywłaszczenie jest słuszne, jeżeli wartość nieruchomości określana jest w oparciu o tzw. zasadę korzyści. Zgodnie z nią rzeczoznawca majątkowy powinien wyceniać nieruchomość, biorąc pod uwagę jej aktualne oraz przyszłe (zgodne z celem wywłaszczenia) użytkowanie.

W sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym powinien natomiast przedstawić organowi wyższą z uzyskanych wartości (art. 134 ust. 3-4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn).

Stosowanie zasady korzyści w obecnym kształcie wzbudza kontrowersje. Jedna z nich dotyczy wątpliwości, czy jest sprawiedliwa – w pewnych sytuacjach może niejako premiować właścicieli najtańszych gruntów. Kolejną kwestią są rozbieżności w rozumieniu aktualnego sposobu użytkowania, ponieważ w orzecznictwie nie ma jednomyślności, czy ma to być użytkowanie zgodne np. z zapisami planistycznymi, czy może powinno się brać przede wszystkim pod uwagę faktyczne wykorzystywanie nieruchomości.

Jeżeli chodzi o stosowanie zasady korzyści wywodzonej z Ustawy o gospodarce nieruchomościami, to orzecznictwo nie jest też zgodne, czy należy – i w jakim zakresie – uwzględniać ją w odniesieniu do inwestycji drogowych. Powodem jest fakt, że inny niż w ustawie sposób wyceniania nieruchomości drogowych zawarto w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Przepisy w niezmienionym kształcie znalazły się też w uchylającym ten akt Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (dalej: rozporządzenie). Nowe rozporządzenie obowiązuje od dnia 9 września 2023 r.

Czym jest mała zasada korzyści?

Zgodnie z treścią § 49 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową w przypadku działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg określa się, przyjmując jako podstawę wartość gruntów, z których wydzielono te działki gruntu (iloczyn wartości 1 m kw. i ich powierzchni).

Natomiast w przypadku, gdy określa się wartość nieruchomości zajętych już pod drogi publiczne kluczowe jest przeznaczenie gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (wartość wylicza się też mnożąc wartość 1 m kw. o faktyczną powierzchnię). Rzeczoznawca ma prawo na podstawie analizy rynku oszacowaną w powyższe sposoby wartość powiększyć o maksymalnie 50%.

Może się też zdarzyć, że na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, np. zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli nie są znane ceny transakcyjne nieruchomości drogowych do porównania, wartość rynkową określa się wówczas, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, stosując jednocześnie do obliczeń odpowiednio przepisy § 49 ust. 3 rozporządzenia (§ 49 ust. 4 rozporządzenia).

Powyższe sposoby wyceny nazywane są małą zasadą korzyści.

Mała zasada korzyści a zmiany w przepisach

Na niespójność zapisów ustawy oraz rozporządzenia wskazywano w konsultacjach społecznych oraz w uwagach wojewodów składanych podczas prac nad przywołanym projektem Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości (lipiec 2023 r.).

Jak zwrócił uwagę Wojewoda Kujawsko-Pomorski, przez lata obowiązywania przepisów ustawy i rozporządzenia pierwszeństwo miały przepisy art. 134 ust. 4 ugn, natomiast w ostatnich latach nastąpiła generalna zmiana w interpretacji przez sądy administracyjne normy prawnej określanej zwykle zasadą korzyści. Nowa linia orzecznicza nie dopuszcza ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie pod budowę drogi z pominięciem rozwiązań zawartych w rozporządzeniu.

Mając na uwadze wskazane powyżej sprzeczności, Wojewoda Dolnośląski zaproponował usunięcie z projektu rozporządzenia § 49 ust. 3 i pozostawienie regulacji ustawowej przy jednoczesnym dostosowaniu brzmienia wszystkich regulacji projektu rozporządzenia, które odnoszą się do § 49 ust. 3. O usunięcie wskazanego przepisu apelowały również organizacje samorządowe: Fundacja Unia Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza oraz Związek Miast Polskich.

Z kolei Wojewoda Pomorski wskazał, że w projekcie rozporządzenia należy nawiązać wprost do art. 134 ust. 4 ugn w celu ujednolicenia przepisów, ponieważ różnice w zapisach ustawy i rozporządzenia prowadzą do rozbieżnych interpretacji i są częstą osią sporów w postępowaniach odszkodowawczych.

Co na powyższe uwagi legislator? W odpowiedzi stwierdzono, że modyfikacja procedur wyceny nieruchomości przejmowanych na realizację inwestycji drogowych wydaje się na tym etapie przedwczesna.

Ministerstwo podkreśliło bowiem, że na tle orzeczeń zapadłych w dotychczasowych sprawach, trudno jak dotąd doszukać się jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ewentualna modyfikacja procedur wyceny tzw. nieruchomości drogowych mogłaby nastąpić po wypracowaniu aktualnej linii orzeczniczej sądów.

Co ciekawe, ustawodawca w odpowiedzi na uwagi przywołał inicjatywę Pełnomocnik Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego, która zaowocowała uchwaleniem przez Sejm dnia 15 września 2022 r. Ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Akt ten zupełnie likwiduje zasadę korzyści.

Jak podkreślono dalej w odpowiedzi, prace nad ww. ustawą nie zostały jeszcze zakończone, dlatego według ministerstwa modyfikowanie w tym momencie procedur wyceny nieruchomości na przedmiotowe cele jest nieuzasadnione.

Likwidacja zasady korzyści

Warto zatem przywołać zapisy wskazanej przez Ministra Rozwoju i Technologii projektu Ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 3 projektu, konstytucyjny wymóg „słuszności” przyznawanych odszkodowań za wywłaszczenie ma być oparty o powiększający je system specjalnych bonusów. Premie przyznawane byłyby w wysokości:

• • 20% do wartości gruntu oraz 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu – w przypadku prawa własności.
•  
  • 20% do wartości prawa użytkowania wieczystego. Budynki są zawsze własnością użytkownika wieczystego, więc otrzymałby odszkodowanie powiększone o 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu.
•  
  • 40% do wartości lokalu, stanowiącego odrębny przedmiot własności, albo wartości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu – w przypadku posiadania prawa własności albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.

Trzeba tutaj wyraźnie zaznaczyć, że projekt ten był powszechnie krytykowany za możliwą niekonstytucyjność – w skrócie odszkodowania za wywłaszczenia byłyby w większości przypadków niższe niż obecnie.

Najprawdopodobniej w związku z tymi kontrowersjami, pomimo uchwalenia, ustawa od roku pozostaje niejako „zamrożona”. Być może prace nad dokumentem zostaną wznowione po jesiennych wyborach parlamentarnych.

Mała zasada korzyści a orzecznictwo

Gwoli doprecyzowania na czym polegają rozbieżności orzecznicze, należy przywołać wyroki sądów administracyjnych odmiennie interpretujące zasady, na jakich powinny być wyceniane nieruchomości wywłaszczane pod drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1395/13 wywiódł, że § 36 ust. 4 rozporządzenia (obecnie § 49 ust. 4 rozporządzenia) nie może wyłączyć, obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie.

Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 konstytucji. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane.

W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa.

W Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, podniesiono natomiast, że zasada korzyści wynikająca z ustawy nie ma zastosowania w przypadku nieruchomości drogowych, ponieważ jest zasadą ogólną, która podlega uszczegółowieniu w rozporządzeniu wykonawczym.

Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 ugn, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m.in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4).

Mała zasada korzyści – podsumowanie

W przywołanych wyrokach uwidaczniają się dwie wyraźne – i typowe w tej sprawie – linie orzecznicze. Zastosowanie określonego sposobu wyceny ma przy tym kluczowe znaczenie dla osób wywłaszczanych. W zależności od sytuacji (położenia i przeznaczenia wywłaszczanych nieruchomości) konkretny dobór metodologii może bowiem bezpośrednio przełożyć się na wysokość odszkodowania.

Kwestia ta jest istotna zwłaszcza w przypadku wywłaszczania gruntów rolnych, które mogą być wielokrotnie tańsze od nieruchomości drogowych. Wycenianie ich, uwzględniając jedynie ewentualne powiększenie wartości o 50% spowoduje, że właściciele otrzymają niższe odszkodowanie niż w przypadku zastosowania zasady korzyści z Ustawy o gospodarce.

Trzeba też wyjaśnić, że w przypadku, gdy nie ma nieruchomości podobnych do porównania cen transakcyjnych, rzeczoznawcy określają wartość gruntów tzw. podejściem kosztowym. Polega ono na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości.

W podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych, czyli w przypadku dróg (celu wywłaszczenia) dodatkowo m.in. podbudowy z kruszywa i asfaltowej wylewki (art. 153 ust. 3 ugn).

Źródła:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17