Zniesienie zasady korzyści – dlaczego wzbudza kontrowersje?

Nie milkną komentarze wokół zniesienia tzw. zasady korzyści w nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dyskusji włączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, prosząc Marszałka Senatu o pogłębioną debatę w tej istotnej dla wielu osób kwestii. Dostrzega przy tym możliwą sprzeczności nowych rozwiązań z ustawą zasadniczą. 

W piśmie z 27 września 2022 r. RPO Marcin Wiącek zwraca uwagę na prawdopodobną niekonstytucyjność rozwiązań, które wprowadza przyjęta przez sejm Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Przytacza podnoszone już wcześniej przez wielu specjalistów wątpliwości, sugerując, że wdrożenie w życie zmian może przekraczać dozwolone ramy ingerencji ustawodawcy w prawo własności oraz naruszać zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie.

Czym jest zasada korzyści?

Przypomnijmy, że tzw. zasadę korzyści wprowadziła w 1997 r. Ustawa o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej ugn). Zgodnie z art. 134 ugn, wywłaszczane nieruchomości wyceniało się, uwzględniając ich przyszłe użytkowanie (zgodne z celem wywłaszczenia).

Jeżeli więc miało miejsce na przykład wywłaszczenie nieruchomości rolnej pod budowę drogi, to wycena rzeczoznawcy uwzględniała wzrost jej wartość wynikający z alternatywnego użytkowania. Jeżeli natomiast wartość nieruchomości nie wzrosłaby, to cena odnosiła się do aktualnego jej sposobu użytkowania.

Dzięki temu niemożliwe było wypłacenie właścicielom odszkodowania w kwocie niższej niż aktualna wartość ich mienia, mogliby natomiast w wielu przypadkach otrzymać kwotę wyższą.

Z czego wynikają zmiany?

Przyjęta przez sejm nowelizacja w całości uchyla odnoszące się do powyższych zasad ustępy 3 i 4 ugn. Zgodnie z uzasadnieniem projektodawcy, którym był rząd, mają naruszać one Konstytucję RP. W art. 21 ust. 2 można bowiem przeczytać, że „wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.

Wypłacanie wyższego odszkodowania niż w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania danej nieruchomości miałoby więc tę słuszność naruszać.

RPO zauważa jednak, że wprowadzane zmiany legislacyjne zbiegają się z realizacją sztandarowej inwestycji rządu, czyli budową Centralnego Portu Komunikacyjnego. Wiązać się będzie ona z masowymi wywłaszczeniami nieruchomości położonych na planowanej płycie lotniska, w jej sąsiedztwie oraz w związku z realizacją inwestycji towarzyszących (np. Kolei Dużych Prędkości).

Projektodawca może być więc zainteresowany obniżeniem kosztów dla Skarbu Państwa. Jak argumentuje w swoim piśmie RPO, oszczędności po wprowadzeniu ujętych w nowelizacji zmian mogą sięgać nawet 1 mld złotych rocznie.

Usunięcie zasady korzyści – co w zamian?

Nowelizacja ugn, uchylając wymienione wyżej ustępy, wprowadza na ich miejsce nowe rozwiązania. Zgodnie z art. 128 ust. 1a-1c osobom wywłaszczanym przysługiwać mają dodatkowe bonusy.

W przypadku prawa własności, odszkodowanie za wywłaszczenie ma być podwyższone o 20% kwoty odpowiadającej wartości gruntu oraz 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu.

Użytkownicy wieczyści mają natomiast otrzymać równowartość tego prawa powiększoną o 20%, a właściciele mieszkań własnościowych lub z własnościowym prawem do lokalu spółdzielczego – premię sięgającą 40%.

Dlaczego zatem wprowadzane zmiany budzą wątpliwości wielu specjalistów oraz niepokój RPO? Otóż nie ma pewności, że bonusy zrekompensują w należyty sposób przymusową utratę własności, co powinno wynikać bezpośrednio z art. 128 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1 ugn. Rzecznik podkreśla, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości musi pozostawać w stosownej relacji do jej rynkowej wartości.

A przyjęte rozwiązania nie gwarantują osobom wywłaszczanym możliwości nabycia nowej nieruchomości, porównywalnej do tej utraconej. Będą też uderzać w osoby starsze bądź nieporadne, które mogą znaleźć się w bardzo trudnym położeniu. Zostaną pozostawione niejako samym sobie, ponieważ w nowych przepisach nie uwzględnia się ich szczególnej sytuacji.

Grozi to wręcz niektórym wywłaszczonym „eksmisją na bruk”. Gminy, na których ciąży obowiązek zapewnienia potrzeb mieszkaniowych najuboższym – zgodnie z art. 4 ust. 2 Ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – nie będą w stanie go zrealizować. Wynika to z niedoboru lokali komunalnych oraz oczywistych ograniczeń finansowych samorządów.

Warto przy tym nadmienić, że uznane międzynarodowe organizacje zwracają uwagę na konieczność zapewnienia wywłaszczanym kompleksowej pomocy. Dla przykładu: norma OP 4.12 Banku Światowego, stosowana podczas współfinansowanych przez tę instytucję inwestycji (m.in. budowy zbiorników retencyjnych w dorzeczu Wisły i Odry), nakłada obowiązek zaoferowania osobom wywłaszczanym kompleksowej pomocy (np. psychologicznej, kredytów i szkoleń), co ma pozwolić im na łatwiejsze odnalezienie się w nowej rzeczywistości.

Dodatkowo, zgodnie z tą normą, kwota odszkodowania powinna pozwolić na odtworzenie stanu posiadania, czyli np. wybudowanie nowego domu o porównywalnych parametrach, co stary.

Uchylenie zasady korzyści – protesty społeczne

Podobne wątpliwości jak RPO mają samorządy, które oponowały przeciwko likwidacji zasady korzyści w konsultacjach społecznych (podnosząc wręcz, że narusza to prawa człowieka), a także protestujący obecnie rolnicy na największym terenie, który ma zostać w najbliższym czasie wywłaszczony.

Obszar gmin Wiskitki, Baranów i Teresin wyznaczony na realizację inwestycji megalotniska CPK, zamieszkuje obecnie kilka tysięcy osób. Dodatkowo, kolejne tysiące mogą zostać wywłaszczone w związku z realizacją inwestycji towarzyszących, czyli m.in. budową infrastruktury komunikacyjnej na lotnisko – tzw. kolejowych „szprych” i autostrady A50. 

Rolników nie zadowala dodatkowa premia za grunty i zabudowania, ponieważ w wyniku nowych przepisów stracą nawet kilkadziesiąt procent na spadku ich wartości. Jak już wspomniano wyżej, wywłaszczane np. pod budowę Kolei Dużych Prędkości ziemie rolne zgodnie z wcześniejszymi rozwiązaniami wyceniane byłyby bowiem jako dużo droższe grunty kolejowe.

Jest to o tyle istotne, że po zapowiedziach inwestycyjnych nieruchomości na tym obszarze bardzo staniały i obrót nimi praktycznie zamarł. Stało się tak m.in. z powodu nieustalenia ostatecznej lokalizacji lotniska, a co za tym idzie niepewności kto tak naprawdę zostanie wywłaszczony i co znajdzie się w sąsiedztwie danej działki.

Otrzymane w związku z nowelą ugn bonusy nie będą zatem w większości przypadków mogły pozwolić na zrekonstruowanie gospodarstw rolnych stanowiących zarówno miejsce pracy, jak i zamieszkania rolników. Wynika to z ograniczonej podaży na wolnym rynku oraz specyfiki tego typu nieruchomości, które są z reguły unikalne. Dlatego niemożliwe będzie naprawienie szkód, jakie pociąga za sobą jednoczesne wywłaszczenie tak wielu nieruchomości rolnych.

Rzecznik podnosi, że w związku z tym trudno uznać wprowadzone zmiany za słuszne. Uznaje, że odszkodowania w zaprezentowanym kształcie są minimalne. Natomiast wszelkich roszczeń za straty wynikające z wywłaszczeń, o których mowa powyżej, trzeba będzie dochodzić przed sądem na podstawie art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. Jest to bardzo problematyczne i zwykle długotrwałe, a tym samym również kłóci się z ustawą zasadniczą.

Czy pismo RPO przyniosło jakiś skutek? W wyniku głosowania w senacie w dniu 6 października 2022 r. nowelizacja ustawy została w całości odrzucona. Tym samym wraca ona do sejmu, gdzie będzie poddana ponownemu głosowaniu podczas kolejnego posiedzenia (26-27 października 2022 r.).

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw + Zestawienie uwag z konsultacji publicznych
• Nowe zasady ustalania odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby Centralnego Portu Komunikacyjnego. Uwagi RPO dla Senatu z dnia 27 września 2022 r.