Wywłaszczenie pod parking – czy jest możliwe

Realizacja pewnych przedsięwzięć może wiązać się z przymusowym odbieraniem praw do nieruchomości. Czy dopuszczalne są wywłaszczenia gruntów pod parkingi? Przeczytaj dzisiejszy artkuł, poznaj aktualne przepisy i orzecznictwo prawne.

Wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

Wywłaszczenia nieruchomości stanowią naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności, dlatego umożliwiono je wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i za tzw. słusznym odszkodowaniem. Wymagane jest też zawsze przeznaczenie pozyskanych gruntów pod cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.).

W dobie zwiększającej się liczby samochodów rośnie zapotrzebowanie na nowe miejsca postojowe. Czy budowa ogólnodostępnych parkingów może stanowić cel uzasadniający wywłaszczenia?

Cele publiczne w myśl Ustawy o gospodarce nieruchomościami

Przedsięwzięcia, na których realizację dopuszczalne jest pozyskiwanie gruntów w drodze przymusowego odbierania praw, wyszczególniono w art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). W zawartym tam katalogu celów publicznych nie ma parkingów.

Należy jednak pamiętać, że obiekty te są często budowane nie jako odrębne inwestycje (np. komercyjne parkingi wielopoziomowe), ale traktuje się je jako elementy towarzyszące innym projektom. Tak jest w przypadku realizacji inwestycji drogowych czy związanych z powstawaniem budynków użyteczności publicznej. Trudno sobie wyobrazić budowę szpitala, urzędu, lotniska czy stacji kolejowej bez zapewnienia dostępu do pewnej liczby miejsc postojowych.

Czy parking to inwestycja celu publicznego? – orzecznictwo

To czy budowa parkingu stanowi cel publiczny, nie zostało definitywnie rozstrzygnięte przez orzecznictwo. W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 482/15 sąd stwierdził, że budowa parkingu niezależnie od ilości miejsc postojowych nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż nie jest to cel publiczny, który uzasadniałby przymusowe odjęcie praw rzeczowych od nieruchomości.

Rozpatrując zasadność skargi kasacyjnej, złożonej do powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził prawidłowość wykładni dokonanej przez sąd wojewódzki. Zaznaczył jednak, że w pewnych okolicznościach – np. w przypadku budowy parkingu służącego obsłudze instytucji publicznej – parking może taki cel stanowić.

Jednak w przypadku, gdy budowę miejsc postojowych można zrealizować po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na wniosek inwestora, wykorzystywanie instytucji lokalizacji celu publicznego nie jest uprawnione (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 416/16).

Większość sądów wydaje się stać na analogicznym stanowisku, zastrzegając, że cel publiczny stanowią miejsca postojowe powstające w ścisłym powiązaniu funkcjonalnym z przedsięwzięciami publicznymi. Jak wskazano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1427/13, budowa ogólnodostępnego parkingu przy budynkach użyteczności publicznej, z którą to inwestycją wiąże się budowa chodnika, ogrodzenia oraz przebudowa zjazdu, sieci gazowej i elektroenergetycznej, wyczerpuje znamiona inwestycji celu publicznego.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej a budowa parkingu

Kwestią kluczową dla każdej osoby wywłaszczanej pod budowę parkingu jest sprawdzenie, na podstawie jakich przepisów organ wydaje decyzję o pozbawieniu ich praw do mienia. W przypadku najczęstszych obecnie w kraju wywłaszczeń – na cele drogowe – będzie to zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Decyzja wydawana jest na podstawie Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa).

Trzeba mieć na uwadze, że decyzje ZRID mogą być wydawane nie tylko w odniesieniu do jezdni. Drogą, w myśl przepisów, jest bowiem budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W związku z tym, budowa miejsc postojowych w pasie drogowym może zostać zrealizowana na mocy decyzji ZRID.

Jakie powyższa sytuacja niesie konsekwencje? Decyzjom ZRID powszechnie nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności, który uprawnia inwestora do natychmiastowego zajęcia nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej). Organ następnie zobowiązany jest do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania jej rygoru (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Jeśli takiego rygoru nie nadano, powinno to nastąpić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej).

Decyzja ZRID a budowa parkingu leżącego poza pasem drogowym

Zdarzają się przypadki budowania na podstawie decyzji ZRID parkingów wychodzących poza pas drogowy, które służą na przykład mieszkańcom osiedla mieszkaniowego czy klientom placówek handlowych. Zasadność realizowania takich inwestycji w oparciu o specustawę drogową bywała wielokrotnie kwestionowana.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując sprawę budowy parkingu na 36 miejsc postojowych, zauważył, że parking będący przedmiotem sporu, o ile położony jest w pobliżu drogi, to jego przeznaczenie znacznie wykracza poza obsługę podróżujących, tj. spełnia funkcję parkingu przycmentarnego.

Sam fakt „poszerzenia” pasa drogowego w ten sposób, aby parking nie wykraczał poza granice tego pasa, nie oznacza samo w sobie, że parking ten jest urządzeniem tworzącym całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, co nie wymaga szczególnego uzasadnienia (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2216/11).

Trzeba tu zaznaczyć, że o ile cmentarz jest inwestycją publiczną (art. 6 pkt 9 ugn), to ewentualne wywłaszczenie gruntów pod parking pozostający z nim w powiązaniu funkcjonalnym mogłoby się odbyć wyłącznie na podstawie zapisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Procedury tam zawarte są długotrwałe – wymagają m.in. przeprowadzenia wcześniejszych rokowań z osobami, którym odbierane są prawa do nieruchomości (art. 114 ust. 1 ugn).

Jeżeli strony nie dojdą do porozumienia w terminie 2 miesięcy, wszczynane jest postępowanie wywłaszczeniowe (art. 115 ust. 2 ugn). W międzyczasie powinno zostać ustalone odszkodowanie, a decyzja o wywłaszczeniu wydawana jest po przeprowadzeniu tzw. rozprawy administracyjnej (art. 118 ust. 1 ugn). Dodatkowo zakładanie i rozszerzanie cmentarza wymaga zawsze uchwalenia stosownych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 Ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych).

Zgodnie z powyższym, skutecznie zakwestionowana może zostać również budowa parkingu, wprawdzie znajdującego się w pasie drogowym, ale w takim, który został poszerzony w sposób „sztuczny”. Ułatwienia w pozyskiwaniu gruntów, wynikające z zapisów specustawy drogowej, nie powinny być bowiem nadużywane.

Wywłaszczenie gruntów pod parking – podsumowanie

Reasumując, budowa samodzielnego parkingu na potrzeby nowego osiedla raczej nie zostanie uznana za inwestycję usprawiedliwiającą wywłaszczenie. Konieczne jest bowiem funkcjonalne powiązanie powstających miejsc postojowych z obiektem celu publicznego. Jak wynika z przywołanego orzecznictwa, relacja ta powinna być jednocześnie realna, a nie pozorowana i wynikająca jedynie z fizycznego sąsiedztwa.

Wywłaszczenie pod parking jest uzasadnione, o ile procedury są przestrzegane, a odszkodowanie za odebrane prawa – słuszne. Należy przy tym pamiętać, że sposób postępowania organów będzie w takim przypadku każdorazowo wynikał ze specyfiki danej inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie pod parking może więc przebiegać na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami lub na mocy poszczególnych ustaw specjalnych (drogowej, kolejowej, o Centralnym Porcie Komunikacyjnym itp.).

Każdy przypadek wywłaszczenia jest unikalny, może też wymagać indywidualnej oceny pod kątem prawnym. Warto zatem skorzystać z usług doświadczonej kancelarii, która pomoże nie tylko w zrozumieniu sytuacji, ale także w dochodzeniu słusznego odszkodowania.

Źródła:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 482/15
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 416/16
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1427/13
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
• Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2216/11