Wywłaszczenie pod cmentarz – kiedy jest możliwe

Przymusowe odebranie praw do nieruchomości możliwe jest zarówno pod cmentarze komunalne, jak i pod te należące do związków wyznaniowych (kościołów). Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się, kiedy oraz na jakich zasadach można wywłaszczyć grunty na cele związane z budową i rozbudową cmentarzy.

Cmentarz jako inwestycja celu publicznego zgodnie z Ustawą o gospodarce nieruchomościami

Zgodnie z polskim prawem wywłaszczenia, czyli przymusowe odebranie praw do nieruchomości, możliwe są wyłącznie na realizację celów publicznych i za tzw. „słusznym” odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.). Według zapisów art. 6 pkt 9 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), zakładanie i utrzymywanie cmentarzy należy do katalogu celów publicznych.

Powyższe jest o tyle istotne, że wywłaszczenie możliwe jest tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 ugn), natomiast większość cmentarzy w Polsce należy do związków wyznaniowych (głównie kościoła katolickiego), tj. znajduje się na terenach do nich należących. Jedynie około 1880 z łącznej liczby 15500 cmentarzy stanowią obiekty komunalne (Informacja o wynikach kontroli: Zarządzanie cmentarzami komunalnymi, Najwyższa Izba Kontroli, nr ew. 155/2016/P/16/087/LPO).

Wywłaszczenie pod cmentarz kościelny – czy jest możliwe?

Prawo stanowi, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu takiego cmentarza decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, dalej: ucchz).

W odniesieniu do cmentarzy związków wyznaniowych, o ich założeniu lub rozszerzeniu decydują właściwe władze kościelne. Muszą one przy tym mieć na uwadze, że może nastąpić to na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ucchz).

Zapis ten nie budzi wątpliwości co do możliwości założenia cmentarza na gruntach należących do kościoła, np. przez niego w tym celu wykupionych. Czy możliwe jest jednak powiększenie lub założenie cmentarza związku wyznaniowego w drodze wywłaszczenia nieruchomości?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1308/12 orzekł, że zakładanie cmentarzy wyznaniowych stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 ugn, gdyż przepis ten nie różnicuje cmentarzy w zależności od podmiotu uprawnionego do ich zakładania. Prawidłowość tej interpretacji potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2128/13.

W praktyce sytuacja wygląda tak, że wywłaszczenia odbywają się na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a następnie pozyskane grunty są – w zależności od sytuacji – związkowi wyznaniowemu sprzedawane lub oddawane pod użytkowanie wieczyste. Drugi przypadek ma miejsce, gdy nieruchomości należą do Skarbu Państwa, a wywłaszczeniu podlegały prawa użytkowania wieczystego lub inne prawa rzeczowe.

Budzi to nieraz kontrowersje, ponieważ cmentarze związków wyznaniowych służą potrzebom danej wspólnoty religijnej (np. parafii), a nie ogółowi społeczeństwa. Nie jest to regułą, ale zdarzają się przypadki odmowy pochówku na cmentarzach kościelnych osobom bezwyznaniowym czy należącym do innej grupy religijnej.

Przeznaczenie nieruchomości pod cmentarz na mocy zapisów MPZP

Art. 3 ucchz stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na nieruchomościach, dla których w planach miejscowych ustalono przeznaczenie – teren cmentarza (do 24 września 2023 r. obowiązywał zapis o treści: cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego).

Jest to ważne, bo zgodnie z art. 14 ust. 7 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

W związku z powyższym, dominujące obecnie orzecznictwo stoi na stanowisku, że – bez względu na to, czy chodzi o cmentarz komunalny czy związku wyznaniowego – założenie cmentarza wymaga uchwalenia stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1390/11 sąd wyraźnie podkreślił, że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz.

Chcąc zatem założyć cmentarz, gmina musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz. Miejscowy plan nie musi obejmować przy tym terenu całej gminy, a tylko jej część, np. tę, która zostanie przeznaczona na cmentarz i związaną z nim strefę ochronną.

Założenie cmentarza na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego

Zdarzały się orzeczenia (obecnie uprawomocnione), w których sądy wojewódzkie stały na stanowisku, że do założenia cmentarza w niektórych przypadkach wystarczy samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie sytuacje miały miejsce zwłaszcza wtedy, gdy na danym obszarze nie obowiązywał MPZP, a na funkcjonujących cmentarzach kończyły się miejsca na pochówki. Uchwalenie lub zmiana planu miejscowego może bowiem trwać wiele lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 832/11 argumentował dopuszczalność takiego postępowania koniecznością ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jak zaznaczył przy tym sąd: zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy (art. 2 pkt 5 upzp w związku z art. 6 pkt 9 ugn), dla realizacji której wymagana jest – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 upzp).

Trzeba zaznaczyć, że co do zasady orzeczenia podobne do przywołanego powyżej bywają obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylane.

Wywłaszczenie pod cmentarz przez jednostki samorządu terytorialnego – procedura

Wywłaszczenie pod budowę lub rozbudowę cmentarza oraz ustalenie należnego odszkodowania odbywa się na podstawie zapisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Procedura tam zawarta jest dość czasochłonna.

Zgodnie z art. 112 ust. 3 ugn, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

W związku z powyższym, organ (starosta) jest zobowiązany przeprowadzić rokowania, podczas których może zostać także zaproponowana nieruchomość zamienna (art. 114 ust. 1 ugn).

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości (art. 115 ust. 2 ugn).

Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta przeprowadza rozprawę administracyjną (art. 118 ust. 1 ugn). W przypadku wywłaszczeń przeprowadzanych na podstawie Ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wydawana odrębna decyzja o odszkodowaniu, a jego kwota powinna zostać ustalona – na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego – w decyzji o wywłaszczeniu.

Strona ma prawo odwołać się od decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia, w którym została o niej poinformowana (art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Należy przy tym pamiętać, że decyzja o wywłaszczeniu może zostać uchylona w całości lub części (np. w zakresie wysokości kwoty odszkodowania) jedynie wtedy, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów.

Wywłaszczenie nieruchomości pod cmentarz – podsumowanie

Możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, jakim jest budowa lub rozbudowa cmentarza, wzbudza pewne kontrowersje. Jest tak zwłaszcza wtedy, gdy ma miejsce nie pod cmentarz komunalny (służący ogółowi społeczeństwa), ale pod cmentarz związku wyznaniowego.

Dodatkowo sądy nie reprezentują jednolitego stanowiska w kwestii, czy w celu założenia cmentarza zawsze konieczne jest uchwalenie MPZP ze stosownymi zapisami – niektóre orzeczenia w wyjątkowych przypadkach dopuszczały zakładanie cmentarzy na podstawie decyzji lokalizacyjnych.

W świetle powyższego, niezwykle ważną rolę może odegrać skorzystanie z usług doświadczonego prawnika, który pomoże osobie wywłaszczanej zarówno w interpretacji przepisów, jak i w przejściu przez procedurę pozbawienia praw do majątku.

Wiedza specjalistyczna oraz doświadczenie eksperta mogą okazać się decydujące w uzyskaniu przez stronę słusznego odszkodowania – tj. w rokowaniach z organem lub w następstwie ewentualnego odwołania się od decyzji administracyjnej.

Źródła:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Informacja o wynikach kontroli: Zarządzanie cmentarzami komunalnymi, Najwyższa Izba Kontroli, nr ew. 155/2016/P/16/087/LPO
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1308/12
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2128/13
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1390/11
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 832/11
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego