Kiedy grunty rolne podlegają wywłaszczeniu?

Realizacja celów publicznych często wiąże się z wywłaszczeniami. Szczególnie wiele podlegających im gruntów użytkowanych jest rolniczo. Jak wygląda procedura wywłaszczeniowa oraz na jakie odszkodowania mogą liczyć gospodarze tracący swoje mienie?

Pozbawienie nieruchomości na drodze wywłaszczenia ma zwykle negatywny wpływ na osoby nim dotknięte. Problem uwidacznia się, zwłaszcza gdy dotyczy budynków mieszkalnych, gospodarstw rolnych lub przedsiębiorstw. Utrata mienia rzutuje wówczas nie tylko na życie pojedynczych ludzi, ale oddziałuje na pobliskie otoczenie społeczne i gospodarcze. W kraju szczególną ochroną – dotyczącą m.in. swobody obrotu – objęte są grunty rolne. Nie dotyczy to jednak możliwości ich wywłaszczania.

Co to jest grunt rolny?

Pojęcie gruntów rolnych najszerzej definiuje Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: kc). Zgodnie z treścią art. 46(1): nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: ukur), zawęża nieco termin, wyłączając z powyższego zakresu nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne (art. 2 ukur).

Szczegółowy wykaz gruntów rolnych wymienia z kolei Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: uogrl). Zalicza się do nich grunty (art. 2 ust. 1 uogrl):

• określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;
• pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
• pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;
• pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;
• parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;
• rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
• pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
• zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
• torfowisk i oczek wodnych;
• pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

W myśl ustawy, wyłączeniu z klasyfikacji podlegają jednocześnie grunty znajdujące się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków (art. 2 ust. 3 uogrl).

Właściciele gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne zobowiązani są uiszczać od nich podatek rolny, chyba że prowadzą na nich działalność gospodarczą inną niż rolniczą (art. 1 Ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym).

Rozmieszczenie gruntów rolnych w Polsce

Grunty rolne dominują w skali całego kraju, ponieważ zajmują około 60% jego obszaru. Nie wszędzie jednak ich rozmieszczenie jest równomierne. Tereny górzyste, podmokłe i bardzo nieurodzajne (np. najsłabsze gleby rdzawe, bielicowe) wyłączone są spod działalności rolniczej i zwykle porastają je lasy. Obszary, na których nie da się prowadzić efektywnej gospodarki rolnej zajmują blisko 13% terenu kraju.

Województwami, gdzie ziemia wykorzystywana typowo pod uprawę roli stanowi największy odsetek są: woj. łódzkie i lubelskie (po ok. 70% ogółu powierzchni), a także mazowieckie (ok. 68%). Z kolei najmniej zagospodarowanymi rolniczo terenami są gęsto zalesione: woj. lubuskie (40% użytków rolnych) oraz zachodniopomorskie (49%). Przy czym w województwie zachodniopomorskim znaczną część gospodarstw rolnych stanowią gospodarstwa duże, o wysokiej towarowości. Fragment województwa, Nizina Szczecińska, charakteryzuje się bowiem bardzo korzystnymi warunkami dla rolnictwa.

Województwami o znacznej wydajności rolnej są także woj. dolnośląskie, wielkopolskie oraz kujawsko-pomorskie. Z kolei najmniejszą towarowością – głównie ze względu na słabe gleby i rozdrobnienie gospodarstw – odznaczają się rozległe obszary woj. małopolskiego, świętokrzyskiego oraz podkarpackiego.

Wywłaszczenie gruntów rolnych

Zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski wywłaszczenia możliwe są jedynie na cele publiczne. Z powodu swojego rozpowszechnienia, grunty rolne są jednym z najczęstszych obiektów wywłaszczeń. Dotyczy to zwłaszcza realizacji przedsięwzięć o charakterze infrastrukturalnym.

Do wywłaszczeń gruntów rolnych na ogromną skalę ma dojść w związku z realizacją Centralnego Portu Komunikacyjnego. Inwestycja położona na terenie gmin Baranów, Teresin i Wiskitki w woj. mazowieckim zajmie ok. 3 tys. hektarów, pochłaniając w różnym stopniu 25 miejscowości. Jest to obszar tradycyjnie typowo rolniczy o jednych z lepszych warunków ornych w kraju. Ocenia się, że kilkadziesiąt tysięcy osób na terenie całej Polski dotkną też wywłaszczenia związane z realizacją inwestycji towarzyszących CPK – tzw. „szprych kolejowych” (w tym Kolei Dużych Prędkości), a także dróg (np. autostrady A50, drogi ekspresowej S10).

Proces wywłaszczenia gruntu

Wywłaszczenie gospodarstwa rolnego może być przeprowadzone za odszkodowaniem, które zgodnie z art. 21 Konstytucji powinno być słuszne. Podstawą do ustalenia jego wysokości jest opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sporządza go na zlecenie organu uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Preferowanym podejściem podczas wyceny jest podejście porównawcze. Przy jego stosowaniu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dalej: rozporządzenie).

W przypadku, kiedy brakuje transakcji rynkowych, stosuje się metodę wskaźników szacunkowych gruntów. Wartość gruntu określa się jako iloczyn wskaźnika szacunkowego 1 ha gruntu i ceny 1 decytony ziarna żyta z rynku lokalnego (§ 18 rozporządzenia). Istotne są również (§ 19 rozporządzenia):

• położenie w stosunku do głównych dróg,
• jakość dróg dojazdowych,
• zagrożenie erozją,
• trudność uprawy,
• kultura rolna,
• zanieczyszczenie środowiska,
• struktura użytków gruntowych,
• występowanie urządzeń melioracyjnych i infrastruktury utrudniającej agrotechnikę.

W sytuacji, kiedy nie sposób określić wartości ze względu na niewielką liczbę cen transakcyjnych, można również zastosować tzw. podejście odtworzeniowe. Oddzielnie określa się przy tym wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 135 ust. 4 ugn).

Jeżeli na gruncie znajdują się uprawy plantacji kultur wieloletnich, szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia (art. 135 ust. 6 ugn). Przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów (art. 135 ust. 7 ugn).

Obecnie najczęstsze jest odbieranie mienia rolnikom w związku z inwestycjami drogowymi. Powszechnie przy tym wydawana jest decyzja ZRID (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) z rygorem natychmiastowej wykonalności. Inwestor ma w związku z nią prawo natychmiast zająć nieruchomość, natomiast wysokość odszkodowania ma być teoretycznie ustalona przez organ w ciągu 60 dni (art. 12 ust. 4g Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). W praktyce jednak termin ten jest bardzo rzadko dochowywany. Pieniądze organ jest zobowiązany wypłacić w terminie do 14 dni od momentu, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn).

Odwołanie od wywłaszczenia roli

Warunki, na jakich dochodzi do wywłaszczenia, zależą od inwestycji celu publicznego i regulowane są przez poszczególne specustawy. W przypadku, kiedy brakuje odpowiednich rozwiązań, wykorzystuje się przepisy z Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestią niezwykle istotną dla każdej wywłaszczanej osoby jest wysokość odszkodowania. W przypadku, gdy istnieją przesłanki, że decyzja ustalająca jego wysokość została wydana z naruszeniem przepisów, istnieją możliwości odwoławcze. Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia skutecznego poinformowania o wydaniu decyzji (art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). Pismo kieruje się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję o odszkodowaniu do organu wyższej instancji.

W przypadku odrzucenia odwołania, strona ma możliwość zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: uppsa). Od orzeczenia WSA również przysługuje złożenie skargi kasacyjnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1 uppsa). Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wnieść za pośrednictwem WSA.

Strona może spróbować zakwestionować również decyzję lokalizacyjną, procedura jest analogiczna do opisanej powyżej. Należy jednak pamiętać, że o ile w przypadku decyzji ustalającej odszkodowanie dość często zdarzają się błędy i naruszenia przepisów, mogące prowadzić do zaniżenia kwoty, to duże przedsięwzięcia (np. budowa drogi czy zapory wodnej) są szczegółowo zaplanowane i poprzedzone licznymi ekspertyzami. Z reguły nie będzie więc podstaw prawnych do kwestionowania zasadności samej decyzji o wywłaszczeniu, a w związku z tym składania odwołania.

Koszty wywłaszczenia rolnika

Obecnie wywłaszczenia przeprowadzane są zgodnie z tzw. zasadą korzyści. Nieruchomości wycenia się w oparciu o aktualne oraz przyszłe przeznaczenie. Podczas ustalania wysokości odszkodowania nie uwzględnia się natomiast niższej kwoty (art. 134 ugn). Rządowy Projekt ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw zrywa z tą zasada, oferując system premii:

• 20% do wartości gruntów lub prawa użytkowania wieczystego;
• 20% do wartości gruntu i 40% różnicy miedzy wartością gruntu i zabudowań – w przypadku nieruchomości zabudowanych;
• 40% do wartości mieszkań własnościowych.

Ze względu na to, że odszkodowania byłyby w większości przypadków niższe niż obecnie, nowelizacja została poddana szerokiej krytyce. W efekcie Senat ją odrzucił i wróciła do Sejmu.

Wywłaszczenie rolnika z ziemi, która jest jednocześnie miejscem jego pracy, stanowi zwykle dla niego duży problem. O ile jeszcze utrata fragmentu łąki lub pola nie musi odbić się bardzo negatywnie na funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego, to nie można tego powiedzieć o wywłaszczeniu domostwa i zabudowań (obór, stodół, magazynów zbożowych). Nawet pieniądze uzyskane z odszkodowania wyliczonego zgodnie z zasadą korzyści nie będą bowiem zwykle w stanie odtworzyć stanu posiadania. Pod tym pojęciem rozumie się zakup lub odbudowanie nieruchomości o podobnych parametrach.

Dodatkowo przeniesienie gospodarstwa rolnego nie jest rzeczą łatwą. Należy pamiętać, że podaż ziemi rolnej na rynku jest niska, a obrót nią obwarowano wieloma ograniczeniami. Co do zasady, w miarę swobodnie mogą kupować ją jedynie rolnicy indywidualni na terenie gminy, w której mieszkają lub gminy z nią graniczącej. Jeśli nawet spełniają te warunki, to czasami mogą mieć problemy ze sfinalizowaniem transakcji. W myśl Ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, tzw. prawo pierwokupu przysługuje bowiem w wielu sytuacjach różnym podmiotom, m.in. dzierżawcom (art. 3 ust. 1) i Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (art. 3 ust. 4).

Co zrobić, kiedy grozi Ci wywłaszczenie gruntu rolnego?

Inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, powinny zostać poprzedzone konsultacjami społecznymi (art. 54 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Strony mogą podczas nich zgłaszać swoje uwagi. Trzeba przy tym zaznaczyć, że realizacja dużych celów publicznych zwykle jest bardzo złożona i bywa, że od chwili ujawnienia planów do faktycznego zajęcia mienia upływają lata. Dość często – zwłaszcza podczas realizacji przedsięwzięć drogowych – inwestor przedstawia kilka wariantów. Nierzadko przy tym finalizacji doczekuje się ten najmniej oprotestowany społecznie.

Warto znać swoje prawa i mieć świadomość, że warunki, na jakich następować może wywłaszczenie ziemi będą odmienne ze względu na dany cel publiczny. Znajomość przepisów pomoże zwłaszcza wtedy, gdy pojawią się wątpliwości odnośnie prawidłowości wyceny. W takim wypadku można bowiem składać zarzuty do sporządzonego operatu szacunkowego oraz przedstawiać własne wnioski dowodowe. W sytuacji naruszenia prawa, kwestionowanie wyceny możliwe jest zarówno na drodze odwoławczej do organu wyższej instancji, jak i poprzez sądowe zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Źródła:

• Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
• Rocznik statystyczny rolnictwa 2021 (GUS)
• Użytkowanie gruntów i powierzchnia zasiewów w 2019 r. (GUS)
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
• Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
• Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
• Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
• Projekt ustawy z dnia 15 września 2022 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami