Zmiany w ustalaniu odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości – czego dotyczą?

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw zmienia zasady ustalania odszkodowań za wywłaszczenia nieruchomości. Jeżeli wejdzie w życie, zmniejszą się obciążenia dla budżetów Skarbu Państwa i samorządów.

Krytycy zwracają uwagę, że nowelizacja może kłócić się z ustawą zasadniczą, ponieważ odszkodowania w przeważającej mierze byłyby niższe niż obecnie.

Wywłaszczenia, czyli pozbawienie praw do nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego, musi wiązać się z przyznaniem słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.).

Ustalane jest ono przez organ na podstawie operatu szacunkowego, który sporządza uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Operat jest pisemną opinią o wartości nieruchomości (art. 156 ust. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn).

Czym jest zasada korzyści?

Zgodnie z art. 134 ust. 3-4 ugn: wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Jednak w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Kwestia zdefiniowania aktualnego sposobu użytkowania jest przy tym dość problematyczna, a orzecznictwo różnie je interpretuje. Zgodnie z jednym podejściem, aktualny sposób użytkowania nieruchomości wywłaszczonej należy postrzegać przez pryzmat dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości, które ustala się na podstawie art. 154 ugn, zgodnie z którym podstawowym dokumentem decydującym o przeznaczeniu nieruchomości jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Po 816/22).

Inne podejście przyjęto w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1019/19. Według jego treści, ustalenie wartości nieruchomości zgodnie ze sposobem jej użytkowania bezpośrednio poprzedzającym wywłaszczenie polega na wycenie zgodnie z aktualnym, rzeczywistym wykorzystaniem, a nie sposobem korzystania wynikającym z dokumentów planistycznych.

W sytuacji takiej mogłoby bowiem dochodzić do stanu zgodności celu wywłaszczenia i sposobu użytkowania nieruchomości wynikającego z dokumentacji planistycznej, co powodowałoby, że tak określana wartość nieruchomości do celów ustalenia odszkodowania wymykałaby się zasadzie korzyści.

W odniesieniu do nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe funkcjonuje tzw. „mała zasada korzyści”. Ma ona zastosowanie, gdy brakuje na rynku transakcji nieruchomościami drogowymi.

Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

• • wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m kw. gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
•  
  • wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Oba powyższe iloczyny powiększa się na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zniesienie zasady korzyści – nowelizacja Ustawy o gospodarce nieruchomościami

W Rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 czerwca 2022 r. (dalej: nowelizacja) legislator zrywa z zasadą korzyści.

Zamiast niej wprowadza system bonusów, powiększających wysokość odszkodowania w zależności od rodzaju wywłaszczanej nieruchomości. Zgodnie z art. 1 pkt 3 nowelizacji:

• • • W przypadku prawa własności odszkodowanie odpowiada wartości tego prawa, powiększonej o kwotę odpowiadającą 20% wartości gruntu oraz 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu.
  •  
    • W przypadku prawa użytkowania wieczystego odszkodowanie odpowiada wartości tego prawa, powiększonej o kwotę odpowiadającą 20% wartości tego prawa. Do ustalenia odszkodowania za budynki i inne urządzenia stanowiące własność użytkownika wieczystego stosuje się zasadę, że wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę odpowiadającą 40% różnicy między wartością nieruchomości i wartością gruntu.
  •  
    • W przypadku prawa własności lokalu, stanowiącego odrębny przedmiot własności, albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu odszkodowanie odpowiada wartości tych praw, powiększonej o kwotę odpowiadającą 40% wartości lokalu, stanowiącego odrębny przedmiot własności, albo wartości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.

Przedstawienie nowelizacji zbiega się w czasie z zapowiedziami inwestycyjnej rewolucji związanej z budową Centralnego Portu Komunikacyjnego. Ma powstać nie tylko megalotnisko Port Solidarność, ale także wiele nowych dróg (m.in. trasa S50) oraz torów kolejowych. Inwestycje związane z kolejnictwem stanowią ważny element, tzw. inwestycji towarzyszących.

Spółka Celowa CPK ocenia, że zbudowanych i przebudowanych zostanie łącznie ok. 2 tys. km linii. Główny nacisk kładzie się przy tym na rozwój Kolei Dużych Prędkości, czyli tras, po których mogą poruszać się pociągi z docelową prędkością sięgającą nawet powyżej 300 km na godzinę.

Powyższe przedsięwzięcia wymagać będą pozyskania nowych gruntów w skali niewidzianej od upadku PRL. Ofiarami wywłaszczeń mogą stać się dziesiątki tysięcy ludzi zamieszkujących na terenie całego kraju. W takiej sytuacji stosowanie zasady korzyści stanowić będzie spore obciążenie dla budżetu Skarbu Państwa.

Krytycy wskazują, że projekt stworzono, aby zmniejszyć koszty. W efekcie wprowadzenia zmian, większość odszkodowań byłaby bowiem niższa niż ma to miejsce obecnie.

Pomysłodawcy zmian bronią się przed powyższymi zarzutami, wskazując, że to obecny system jest niesprawiedliwy, ponieważ faworyzuje posiadaczy gruntów rolnych lub nieużytków. Dzieje się tak, ponieważ tego typu działki wyceniane są niżej niż porównywalne wielkościowo i lokalizacyjnie grunty inwestycyjne.

Właściciele nieruchomości zabudowanych otrzymują natomiast odszkodowanie odpowiadające wartości wynikającej z dotychczasowego przeznaczenia.

Trzeba jednak zauważyć, że zasada korzyści została ustalona w celu dokonania pewnej projekcji. Zgodnie z nią osoba wywłaszczana otrzymuje odszkodowanie w wysokości, jaką nabywca byłby w stanie zapłacić właścicielowi za grunty kupowane w pewnych określonych celach na warunkach rynkowych (cena uwzględnia planowaną zmianę przeznaczenia).

Warto bowiem przywołać art. 151 ust. 1 ugn, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Powiększenie odszkodowania w związku z meldunkiem w wywłaszczanym budynku

W nowelizacji znalazły się nowe zapisy powiększające wysokość odszkodowania, jeżeli ustalona kwota jest niska, a w wywłaszczanym domu lub mieszkaniu zameldowany jest właściciel. Dodatkowe pieniądze przysługiwałyby również, jeżeli w budynku zameldowane są więcej niż 2 osoby.

Zgodnie z treścią art. 1 pkt 3 lit c nowelizacji, jeżeli wysokość odszkodowania, ustalona zgodnie z systemem bonusów, dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo lokalu, stanowiącego odrębny przedmiot własności, w których jest zameldowany na pobyt stały właściciel albo użytkownik wieczysty, jest niższa od 25-krotności wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m kw. powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych ogłaszanego przez wojewodę, obowiązującego w dniu wydania decyzji dokonującej wywłaszczenia nieruchomości, to wysokość odszkodowania ustala się w kwocie równej 25-krotności tego wskaźnika.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że aby powyższe mogło mieć zastosowanie, to ustalone odszkodowanie w większości przypadków musiałoby wynosić nie więcej niż 100-140 tys. zł. Takie sytuacje zdarzałyby się więc niezmiernie rzadko.

W przypadku gdy w budynku mieszkalnym albo lokalu stanowiącym odrębny przedmiot własności są zameldowane na pobyt stały więcej niż 2 osoby, wysokość odszkodowania powiększa się w odniesieniu do trzeciej i każdej kolejnej osoby o 10-krotność wskaźnika.

Przy ustalaniu liczby osób zameldowanych na pobyt stały pomija się:

• • osoby inne niż osoby bliskie dla właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości;
•  
  • osoby zameldowane po dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub o wydanie decyzji dokonującej wywłaszczenia;
•  
  • osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego.

Ustalona za pomocą powyższych sposobów wysokość odszkodowania nie może przekroczyć 60-krotności wskaźnika.

Zmiany w ustalaniu odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości – podsumowanie

Jak już wskazano, projekt ustawy był poddawany krytyce, m.in. przez prof. Marcina Wiącka, Rzecznika Praw Obywatelskich. Wskazał on na możliwą niekonstytucyjność proponowanych zmian. W efekcie nowelizacja została w całości odrzucona przez Senat na posiedzeniu 6 października 2022 r.

Izba wyższa parlamentu stwierdziła, że przedłożona ustawa nie realizuje zamierzonego celu, a wręcz wprowadza dla osób objętych ewentualnym wywłaszczeniem mniej korzystne od dotychczasowych, zasady ustalania wysokości odszkodowania. Senat poddał również krytyce fakt, że 80% uwag zgłoszonych do projektu ustawy w procedurze konsultacji publicznych nie zostało uwzględnionych.

Zwrócono też uwagę, że ogólna opinia przedstawicieli strony społecznej obecnych na posiedzeniu senackich komisji w trakcie rozpatrywania ustawy była negatywna (Uchwała Senatu RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw).

Obecnie prace nad kontrowersyjną nowelizacją ustawy pozostają niezakończone, a jej los jest niepewny.

Źródła:

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Po 816/22
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1019/19
• Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 czerwca 2022 r.
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
• Uchwała Senatu RP w sprawie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw