Przewlekłość i bezczynność w postępowaniu wywłaszczeniowym

Niedotrzymanie terminów administracyjnych może wiązać się ze znacznym opóźnieniem w otrzymaniu należnego odszkodowania.

Bywa również problemem podczas dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Czym są bezczynność i przewlekłość, a także co można zrobić w przypadku opieszałości organu?

Osoby wywłaszczane zmagają się z wieloma niedogodnościami. Szczególnie trudna sytuacja dotyka tych, którzy tracą swoje domy i miejsca pracy (np. gospodarstwa rolne).

Wysokość odszkodowania często bywa dla nich niezadowalająca. Dodatkowo, przewlekłość postępowania i bezczynność organów administracji mogą wpłynąć na opóźnienie wypłaty należnych im pieniędzy.

Na czym polega bezczynność postępowania?

Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej kpa) mówi, że bezczynnością są przypadki niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1). Według treści art. 35 § 5 kpa, do terminów nie będą jednak wliczane:

• • terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności,
•  
  • okresy doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, 
•  
  • okresy zawieszenia postępowania,
•  
  • okresy trwania mediacji,
•  
  • okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Zatem, jeśli skomplikowana sprawa wymaga sporządzenia dodatkowej opinii rzeczoznawcy, co spowoduje niezachowanie terminu, to trudno mówić w takim wypadku o bezczynności organu.

Czym jest przewlekłość postępowania administracyjnego?

Dużo bardziej pojemnym pojęciem niż bezczynność jest przewlekłość postępowania. Uznaje się, że dotyczy ono spraw prowadzonych w sposób nieefektywny i nieskuteczny. W efekcie, nie ulegają one zakończeniu, chociaż powinny (art. 37 § 1 pkt 2 kpa).

Sam fakt niewydania decyzji w terminie – pomimo, że istotny – nie powinien jednak przesądzać o uznaniu postępowania za przewlekłe (Wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 3391/17). Kluczowe jest bowiem prowadzenie działań pozorowanych, niedbałych lub nieistotnych dla sprawy.

Powody przewlekania załatwienia sprawy w przypadku wywłaszczeń

Jedną z najważniejszych kwestii dla osoby wywłaszczonej jest termin zajęcia nieruchomości. Dla przykładu, w przypadku wydania decyzji ZRID (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) z rygorem natychmiastowej wykonalności, inwestor może od razu przystąpić do prac budowlanych.

W takim wypadku, decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna zostać wydana w terminie 60 dni (art. 12 ust. 4g Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Po skutecznym poinformowaniu, strona ma następnie 14 dni na złożenie odwołania. Natomiast pieniądze muszą zostać wypłacone do 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Jednak często, zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji drogowych, tak się nie dzieje. Główną przyczyną są zwykle niedobory kadrowe oraz brak środków na bieżące opłacanie kosztów związanych ze sporządzeniem operatów szacunkowych (Odpowiedź na interpelację nr 23756).

W efekcie rolnik, tracąc źródło dochodu w postaci pola czy sadu, może pozostać długo bez należnego odszkodowania. Ponosi tym samym od razu odczuwalną stratę finansową.

Kolejną kwestią, mającą wpływ na opóźnienie w wypłacie odszkodowania, jest ewentualne odwołanie się stron od decyzji ustalającej odszkodowanie. Trzeba bowiem pamiętać, że aby pieniądze mogły trafić na konto wywłaszczonego:

• • decyzja ZRID musi stać się ostateczna,
•  
  • musi zostać ustalone odszkodowanie w drodze ostatecznej decyzji.

Według treści art. 35 § 3 kpa, terminy rozpatrywania odwołań wynoszą 30 dni lub do 60 dni, jeśli sprawa jest złożona. W praktyce może to zająć organowi o wiele dłużej. W przypadku nagromadzenia odwołań wywołanych dużą liczbą wywłaszczeń, sprawy potrafią trwać kilka, a nawet kilkanaście i więcej miesięcy (Odpowiedź na interpelację nr 24809).

Przewlekłość postępowania dotyka też często osoby, które starają się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Bk 118/20 oraz Wyrok WSA w Poznaniu z 26 czerwca 2013 r., sygn. II SAB/Po 51/13).

Ponaglenie na bezczynność organów lub przewlekłość postępowania

Według treści art. 36 § 1 kpa, organ administracji jest obowiązany zawiadomić strony o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to także sytuacji zwłoki niezależnej od organu administracji (§ 2).

Ponaglenie wnosi się za pośrednictwem organu prowadzącego daną sprawę do organu II instancji lub do tego samego, jeżeli nie ma organu wyższego. Przekazując sprawę, nie później niż w terminie 7 dni, organ niższej instancji powinien ustosunkować się do ponaglenia, tłumacząc powody bezczynności lub przewlekłości (art. 37 § 4 kpa).

Rozpatrzenie ponaglenia musi natomiast nastąpić nie później niż w ciągu 7 dni od dnia otrzymania pisma od organu prowadzącego (art. 37 § 5 kpa).

Ponagla się w formie podania, najlepiej pisemnego. Możliwe jest również ponaglenie ustne do protokołu. W każdym przypadku, kluczową kwestią jest uzasadnienie (art. 37 § 2 kpa). W podaniu należy więc wyjaśnić, dlaczego organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, wskazując na istotne dla sprawy fakty (niezachowane terminy, podjęte – lub nie – działania itp.). Jeżeli zabraknie odpowiedniej argumentacji, sprawa może pozostać bez rozpoznania 

Po zbadaniu sprawy, organ wydaje postanowienie, wskazując, czy doszło do ww. uchybień oraz czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku potwierdzenia:

• • zobowiązuje organ niższej instancji do załatwienia sprawy i wyznacza termin, jeśli postępowanie wciąż trwa,
•  
  • zarządza wyjaśnienie przyczyn, ustalenie winnych oraz podjęcie środków zaradczych, aby sytuacje się nie powtarzały.

Skargi na bezczynność organu lub przewlekłość w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Jeżeli ponaglenie nie zostało uwzględnione, stronie pozostaje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Dokonuje się tego za pośrednictwem organu, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, co wynika z zapisów art. 54 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa).

Organ przekazuje skargę w terminie 30 dni wraz z aktami i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 ppsa).

Skargę można składać w każdym czasie, do wniosku musi być jedynie dołączony dowód, że sprawę wcześniej ponaglono. Wynika to bezpośrednio z zapisów art. 52 § 2 ppsa. Brak dowodu będzie skutkować wezwaniem przez sąd do uzupełnienia formalności, a jeżeli tak się nie stanie – odrzuceniem skargi.

Sąd, uwzględniając skargę, zgodnie z art. 149 § 1 ppsa może:

• • zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
•  
  • zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
•  
  • stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dodatkowo, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać na rzecz strony sumę pieniężną (art. 149 § 2 ppsa). W przypadku wygrania sprawy, skarżący ma prawo zażądać od organu zwrotu kosztów procesowych.

Przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność organu – podsumowanie

Przewlekłość postępowania oraz bezczynność organu prowadzącego, to niestety w przypadku wielu wywłaszczeń sytuacje nagminne. Z praktyki wynika, że opóźnienia najczęściej dotyczą kwestii finansowych.

Pojawiają się na etapie prowadzącym do ustalenia wysokości odszkodowania, dotyczą jego wypłaty, a także sytuacji odwoływania się od decyzji. W skrajnych przypadkach, osoby wywłaszczone mogą otrzymać należne im pieniądze nawet po wielu latach.

Pewnym wyjściem z sytuacji jest to, że na mocy poszczególnych specustaw oraz Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczanym przysługuje zaliczka na poczet odszkodowania.

Wypłacana jest w terminie do 30 dni od dnia złożenia wniosku, a jej kwoty wahają się od 70% odszkodowania w przypadku inwestycji drogowych do 100%, jeśli realizowany jest cel przeciwpowodziowy.

Źródła:

• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
• Ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
• Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 23756 w sprawie nieterminowych wypłat odszkodowań wywłaszczonym właścicielom nieruchomości
• Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 24809 w sprawie niewłaściwego oszacowania wartości wywłaszczonych nieruchomości pod budowę obwodnicy Augustowa w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła Augustów do węzła Szkocja) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła Szkocja do węzła Lotnisko) oraz przewlekłości postępowania odwoławczego ministra infrastruktury i rozwoju
• Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1365/16
• Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Bk 118/20
• Wyrok WSA w Poznaniu z 26 czerwca 2013 r., sygn. II SAB/Po 51/13