Odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie

Decyzja ustalająca odszkodowanie – kiedy i dlaczego jest wydawana

Wywłaszczenie nieruchomości na cele inwestycji publicznych prowadzi do pozbawienia prawa własności nieruchomości wielu osób oraz podmiotów. Nieodłącznym elementem tego procesu jest więc szereg postępowań administracyjnych mających na celu ustalenie odszkodowania za odjęte prawo własności.

Konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uregulowana jest głównej mierze w odpowiednich specustawach, ustawie o gospodarce nieruchomościami i wreszcie w ustawie zasadniczej jaką jest Konstytucja. 

Decyzja ustalająca odszkodowanie kończy postępowanie w pierwszej instancji, co nie oznacza jednak, że strona niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia, nie ma już żadnych środków ku temu, aby rozstrzygnięcie takie zakwestionować.

Wynika to wprost z tzw. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uregulowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), wedle której wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję.

Procedura złożenia odwołania od decyzji i jego treść

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Jeżeli zatem decyzję ustalającą odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi krajowej wyda Wojewoda, to odwołanie należy w takiej sytuacji wnieść do Ministra Rozwoju i Technologii jako organu nad nim nadrzędnego, ale za pośrednictwem Wojewody. 

Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie lub jej pełnomocnikowi, jeżeli jest przez takiego reprezentowana. W razie niedotrzymania terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wyda postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz uchybieniu terminu do jego wniesienia.

Postanowienie takie jest ostateczne, co oznacza, że zaskarżyć można je jedynie wnosząc skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 

Co do samych warunków formalnych jakim odpowiadać powinno odwołanie, to w przepisach nie znajdujemy żadnych szczególnych wymagań w tym zakresie. W odwołaniu konieczne jest oczywiście dokładne oznaczenie strony, która je wnosi, wraz z adresem do doręczeń, określenie skarżonej decyzji, wskazanie żądania oraz podpisanie odwołania.

Zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia oraz sprecyzowania konkretnych zarzutów. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.

Mając jednak na względzie skomplikowany charakter postepowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zaś w szczególności fakt, że podstawą ustalenia odszkodowania w takich sprawach jest co do zasady operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, kluczowe dla powodzenia odwołania może okazać się merytoryczne i trafne sformułowanie uwag do sporządzonej wyceny, jak również zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych.

Z tego względu, skorzystanie w takich sprawach z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, specjalizującego się w materii wywłaszczeń oraz materii związanej z wyceną nieruchomości może okazać się niezbędne. 

Zaliczka na poczet odszkodowania w związku z wniesieniem odwołania 

Z praktyki wiemy, że wniesienie odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie niejednokrotnie znacząco wydłuża czas zakończenia całego postępowania i otrzymania należnych skarżącemu środków. W sytuacji takiej osoba wywłaszczona nie zostaje jednak pozbawiona możliwości wcześniejszej wypłaty choćby części odszkodowania. 

W polskim porządku prawnym funkcjonuje szereg tzw. specustaw, które stanowią przepisy specjalne w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomości. Mają one za zadanie uregulowanie procedury wywłaszczeniowej w zależności od rodzaju planowanej inwestycji.

Wśród nich wyróżnić można m.in. ustawę o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), ustawę o szczególnych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (specustawa przeciwpowodziowa) oraz ustawę o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (ustawa o CPK).

Każda z ww. ustaw przewiduje możliwość wypłaty osobie wywłaszczonej części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jeszcze przed formalnym zakończeniem postępowania w tym przedmiocie. Kwestia ta została jednak uregulowana w sposób odmienny w zależności od rodzaju wywłaszczenia.

Stosownie do przepisów specustawy drogowej, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 5 ustawy).

Sytuacja jest nieco inna, jeżeli chodzi o osoby wywłaszczone na podstawie ustawy przeciwpowodziowej. Zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 11 tej ustawy stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się bowiem na jej wniosek kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze.

Na pierwszy rzut oka może się zatem wydawać, że osoba wywłaszczona pod zbiornik przeciwpowodziowy jest w korzystniejszej sytuacji niż osoba, która pozbawiona zostaje prawa własności na podstawie specustawy drogowej. Ta pierwsza może bowiem wnioskować o wypłatę całego odszkodowania, a nie jedynie zaliczki w wysokości 70%.

Niemniej jednak zwrócić należy uwagę, że zgodnie z literalnym brzmieniem drugiego z przytoczonych powyżej przepisów, wniosek o wypłatę odszkodowania strona złożyć może jedynie wówczas, gdy od decyzji się odwołuje.

Nie jest przy tym jasne czy wystarczy, że kwestionowana jest jedynie część decyzji (np. w zakresie powiększenie należnego odszkodowania o 5% w związku z terminowym wydaniem nieruchomości) czy też zakresem zaskarżenia objęta musi być cała decyzja w tym w szczególności wysokość ustalonego odszkodowania.

W konsekwencji, jeżeli decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczenie zaskarżona zostaje wyłącznie przez drugą stronę postępowania (inwestora), to wywłaszczony pozbawiony zostaje możliwości wcześniejszej wypłaty odszkodowania.

W ustawie o CPK czytamy, że zaliczkę w wysokości 85% odszkodowania ustalonego w decyzji, wypłaca się na wniosek osoby uprawnionej, jednak tylko w przypadku, gdy wywłaszczeniu podlega nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym lub budynkiem, w którym wyodrębniono lokal mieszkalny (art. 69 ust. 1 ustawy).

Tutaj zatem, podobnie jak w przypadku specustawy drogowej, wnioskować można o wypłatę zaliczki przez organ pierwszej instancji, bez względu na to czy strona od decyzji się odwołuje. Możliwość taką stworzono jednak tylko osobom, którym odjęto prawo własności nieruchomości zabudowanej.

Cofnięcie odwołania i zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania

W praktyce zdarzają się sytuacje w których strona, po wniesieniu odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie, z różnych względów zmienia zdanie i nie jest zainteresowana dalszym procedowaniem sprawy.

W opisanej sytuacji skarżący nie musi biernie czekać na rozpatrzenie już wniesionego odwołania, gdyż z pomocą przychodzi mu art. 137 kpa zgodnie z którym, strona może cofnąć wniesione odwołanie o ile organ odwoławczy nie wydał jeszcze decyzji w sprawie. Strona może cofnąć odwołanie na piśmie lub ustnie do protokołu. 

Organ odwoławczy nie może uwzględnić cofnięcia odwołania jedynie w dwóch przypadkach – gdy prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Następstwem skutecznego cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego.

Pamiętać jednak należy, że w sytuacji, gdy odwołanie wniesione zostało również przez drugą stronę, np. inwestora, to organ odwoławczy i tak zobowiązany będzie do jego rozpoznania. Tym samym strona cofająca odwołanie nie może liczyć na to, że wskutek jej działania decyzja szybciej stanie się ostateczna.

W praktyce zdarzają się również sytuacje w których stronie zależy na tym, aby satysfakcjonująca dla niej decyzja jak najszybciej stała się ostateczna, a tym samym, aby przyśpieszyć moment wypłaty odszkodowania. W zaistniałej sytuacji skorzystać można z prawa do zrzeczenia się odwołania, o którym mowa w art. 127a § 1 kpa.

Warto tutaj od razu zaznaczyć, że podobnie jak przy cofnięciu odwołania, dopiero zrzeczenie się prawa do odwołania przez wszystkie strony konkretnego postępowania wywołuje skutek w postaci ostateczności i prawomocności decyzji administracyjnej.

Termin rozpatrzenia odwołania

Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego rozpatrzenie odwołania powinno nastąpić w terminie miesiąca od dnia jego wniesienia. Z doświadczenia wiemy jednak, że sytuacje takie zdarzają się niezwykle rzadko. 

Jeśli organ odwoławczy nie dotrzymuje terminu rozpatrzenia odwołania, to popada w zwłokę i zgodnie z art. 36 § 1 kpa, powinien poinformować o tym strony postępowania, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie ma przy tym żadnego znaczenia czy sytuacja taka ma miejsce z przyczyn zależnych czy też niezależnych od organu. 

Jeżeli odwołujący się stwierdzi, że organ odwoławczy nie dotrzymuje wyznaczonych terminów, działa w sposób przewlekły, pozostaje w bezczynności lub w ogóle nie informuje strony o przyczynach przedłużającego się nadmiernie postępowania, to strona może w takiej sytuacji wnieść ponaglenie na jego działanie, a w razie jego negatywnego rozpoznania lub braku odpowiedzi, skargę na przewlekłość lub bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 

Niestety, w obecnych realiach, czasem samo wniesienie ponaglenia na działanie organu nie skutkuje i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego staje się jedyną realną bronią w walce z przedłużającymi się postępowaniami administracyjnymi. 

Postępowanie przed organem drugiej instancji i możliwe rozstrzygnięcia 

Postępowanie przed organem drugiej Instancji, ma na celu rewizję postępowania organu pierwszej Instancji i w konsekwencji wydanej przez ten organ decyzji. Zadaniem organu odwoławczego jest zatem zbadanie czy decyzja wydana została w sposób prawidłowy zarówno pod kątem proceduralnym jak również merytorycznym.

W postępowaniach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości kluczowe jest też przede wszystkim ustalenie czy sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy, a tym samym czy samo odszkodowanie należne wywłaszczonemu można uznać za rynkowe i słuszne. 

Rozpoznając odwołanie, organ nie jest ograniczony zakresem podniesionych przez skarżącego zarzutów. W trakcie postępowania w drugiej instancji możliwe jest także w razie potrzeby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie.

Wynika to z art. 136 kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy kończy się wydaniem decyzji. Przepisy kpa przewidują cztery możliwe rodzaje rozstrzygnięć. 

1. 1. Utrzymanie skarżonej decyzji w mocy. Rozstrzygnięcie takie zapada wówczas, gdy organ drugiej instancji nie dopatruje się uchybień w działaniu organu pierwszej instancji oraz wydanej przez niego decyzji. W postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, oznacza to zazwyczaj tyle, że zdaniem organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy i jego ocena dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa. 
   2. Uchylenie skarżonej decyzji w całości lub w części i jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy w uchylonym zakresie lub umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego. Uchylając skarżoną decyzję w całości lub w części organ musi w tym zakresie wydać nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W postępowaniach mających na celu ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości rozstrzygnięcia takie zapadają jednak niezwykle rzadko, właśnie z uwagi na to, że podstawą ustalenia odszkodowania są operaty szacunkowe sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych. Ich podważenie przez organ odwoławczy wymaga z kolei co do zasady ich poprawy lub sporządzenia nowych wycen, co wiąże się z koniecznością uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania możemy mieć natomiast do czynienia np. w sytuacji, gdy decyzja zostanie wydana wobec osoby niebędącej stroną w sprawie. 
   3. Umorzenie postępowania odwoławczego. Z taką sytuacja możemy mieć do czynienia, jeżeli prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części na etapie postępowania odwoławczego. Do umorzenia postępowania odwoławczego może dojść np. w przypadku wspomnianego już powyżej cofnięcia przez skarżącego odwołania od decyzji. 
   4. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może wydać tego rodzaju rozstrzygnięcie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak jak zostało już nadmienione rozstrzygnięcie takie zapada co do zasady wówczas, gdy organ odwoławczy podważa sporządzony w sprawie operat szacunkowy i widzi konieczność jego poprawy lub przygotowania nowej wyceny. Częstą przyczyną wydawania tego rodzaju rozstrzygnięcia jest również przedłożenie wraz z odwołaniem nowego materiału dowodowego w sprawie, jakim może być np. kontroperat sporządzony na zlecenie wywłaszczonego. Niewątpliwe jest to sytuacja, w której konieczne staje się uchylenia skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego postępowania, celem oceny tego dowodu przez organ pierwszej instancji. W przeciwnym razie organ odwoławczy naraziłby się bowiem na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 

Ponadto, zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, czyli pogorszyć jej sytuacji w stosunku do tej jaka wynika, że skarżonej decyzji. Nie będzie to jednak dotyczyło sytuacji, w której odwołanie od decyzji administracyjnej zostanie wniesione przez obie strony postępowania (wywłaszczonego oraz inwestora), mające w sprawie sprzeczne interesy. 

Należy pamiętać, że decyzja uchylająca decyzję pierwszej instancji i przekazująca do ponownego rozpoznania, nie jest w rozumieniu prawa orzeczeniem działającym na niekorzyść wnoszącego odwołanie.

Ostatecznie takie rozstrzygnięcie może wywołać szkodę w majątku osoby wywłaszczonej. Łatwo sobie wyobrazić, że strona skutecznie podniosła zarzut błędów występujących w operacie szacunkowym, nie było innego operatu, więc decyzja została uchylona. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji rozpoczyna postępowanie od nowa i najczęściej powołuje nowego rzeczoznawcę, który sporządza nowy operat.

Obiektywny i niezależny rzeczoznawca nie jest związany wcześniej sporządzonym, błędnym operatem. Jeśli w tym pierwszym były błędy działające na korzyść strony, to ich korekta spowoduje obniżenie wyceny nieruchomości a w następstwie tego obniżenie odszkodowania. Do obniżenia wartości nieruchomości może również doprowadzić zmiana na rynku nieruchomości podobnych.

Szczególnie w przypadku nieruchomości nabywanych na cele publiczne rynek jest nieprzewidywalny ze względu na niewielką ilość operacji na nim dokonywanych. Z tej przyczyny lepiej nie wnosić środków odwoławczych „w ciemno” bez szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych oraz prawidłowej obiektywnej oceny wartości nieruchomości. 

Podstawa prawna: 

1. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
2. Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. 
3. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.
4. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. 
5. Ustawa z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks Postępowania Administracyjnego