Rozbieżność między częścią opisową a graficzną MPZP

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien spełniać określone ustawowo wymogi formalne. Przeczytaj dzisiejszy artykuł i dowiedz się, czy niezgodność części opisowej z graficzną jest poważnym uchybieniem oraz jakie może nieść ze sobą skutki prawne.

Czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest kluczowym dokumentem planistycznym, który stanowi jednocześnie akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: upzp).

Dokument jest uchwalany przez radę gminy, co ma na celu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji publicznych oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp).

W przypadku, gdy dla danego terenu nie ma uchwalonego planu miejscowego (nie musi on obejmować zasięgiem całej gminy), to inwestycje budowlane są realizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja WZ), a w przypadku przedsięwzięć celu publicznego tzw. decyzji lokalizacyjnych (art. 4 ust. 2 upzp).

Elementy składowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Zgodnie z art. 15 ust. 1 upzp, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego.

Następnie część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały (art. 20 ust. 1 upzp).

Powyższe wskazuje, że wnioski płynące z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wywodzone zarówno z sekcji tekstowej, jak i graficznej tego planu, przy czym obie te części muszą tworzyć spójną całość w ramach MPZP. Na związek taki wskazują również zapisy § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), gdzie legislator podkreślił, iż część graficzną projektu planu miejscowego należy sporządzać w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową.

Niezgodność między częścią opisową a graficzną planu miejscowego – skutki

W dominującym obecnie orzecznictwie rozbieżności między częścią opisową a graficzną traktowane są jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 upzp). Dzieje się tak, gdyż w przypadku sprzeczności nie można ustalić, jakie jest faktyczne przeznaczenie danego terenu (część tekstowa planu nie powinna pełnić funkcji nadrzędnej nad graficzną).

W Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/18 stwierdzono wręcz, że sprzeczność między częściami planu stanowi nie tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu, ale jest też nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wywołuje doniosłe skutki w sferze praw i wolności jednostek i innych podmiotów; zwłaszcza oddziałuje na sposób wykonania prawa własności. Ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych.

Uchwała w przedmiocie planu miejscowego, rozstrzygając władczo konflikty w sferze wartości i interesów publicznych i prywatnych, powinna przede wszystkim odpowiadać warunkom prawnym przewidzianym dla tworzenia takich aktów. Jeżeli unormowania planu nie będą dostatecznie precyzyjne, to wygenerują chaos zarówno na etapie procesu stosowania prawa, jak też spowodują konflikty społeczne.

Podkreślić należy, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne.

Należy przy tym zaznaczyć, że plan miejscowy nie musi, a wręcz nie powinien zawierać informacji przekopiowanych jeden do jednego z części opisowej. Jak wskazano w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 743/22, na etapie projektowania planu nie ma obowiązku, aby w legendzie części graficznej planu miejscowego opisywać funkcję poszczególnych terenów w sposób identyczny jak to przyjęto w części tekstowej.

Specyfika części graficznej planu miejscowego niejednokrotnie wymusza ograniczenie elementów opisowych do niezbędnego minimum. Zabieg ten nie może być jednak wykonany w sposób, który w rezultacie prowadzić będzie do jednoznacznej kolizji z treścią części tekstowej planu miejscowego.

Niezgodność części składowych planu zagospodarowania przestrzennego – podsumowanie

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być spójny. W przypadku rozbieżności między opisem a częścią graficzną, plan może zostać uznany za nieważny, co niesie ze sobą poważne skutki dla osób zamieszkujących objęty nim obszar.

Dlatego tak ważne jest, aby obie części były zgodne, co pozwala mieszkańcom i inwestorom na pewność co do tego, jak mogą korzystać z danego terenu. W praktyce, opis w grafice nie musi być lustrzanym odbiciem tekstu, ale musi być z nim zrozumiale powiązany.

Należy przy tym pamiętać, że uchwalenie MPZP może mocno wpłynąć na wartość nieruchomości, zmieniając ich dotychczasowe przeznaczenie. Mogą one stać się bardziej „cenne” – np. w przypadku przemianowania nieużytków na grunty inwestycyjne, jak i stracić na wartości. Jeżeli w wyniku uchwalenia MPZP wartość nieruchomości się zwiększy, to zbywając ją w terminie 5 lat należy liczyć się z koniecznością zapłaty opłaty planistycznej (maks. 30% wzrostu wartości nieruchomości).

Reasumując: w przypadku, kiedy uchwalony plan zawiera dla strony niekorzystne zapisy, a został sporządzony nieprawidłowo, tj. istnieją rozbieżności pomiędzy częścią opisową a graficzną, to wadliwy dokument może zostać uchylony.

Stanie się tak, jeżeli wojewoda kontrolujący dokument w tzw. rozstrzygnięciu nadzorczym dopatrzy się nieprawidłowości lub na skutek złożenia przez stronę skargi na uchwałę do sądu administracyjnego.

Źródła:

• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
• Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 743/22
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/18