Nabywanie dróg ogólnodostępnych przez gminę

Dnia 13 września 2023 r. wchodzi w życie specustawa, która ułatwia przejmowanie przez samorządy tzw. dróg ogólnodostępnych. W jakim trybie będzie odbywać się ich nabycie i czy dotychczasowi właściciele gruntów mogą liczyć na odszkodowanie?

Istnieją sytuacje, w których drogi wewnętrzne (bez statusu drogi publicznej) użytkowane są jako drogi ogólnodostępne. Gminy często ponoszą koszty ich utrzymywania (remontów, odśnieżania itp.), nie posiadając jednocześnie prawa własności do gruntów.

Prezydencka specustawa, która wchodzi w życie dnia 13 września 2023 r. zawiera przepisy ułatwiające przejmowanie takich dróg przez samorządy. Dotychczasowi właściciele gruntów, na których położone są drogi, będą mogli je zbyć dobrowolnie lub zostaną wywłaszczeni.

Jakie drogi może nabyć gmina?

Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (dalej: specustawa), na własność gminy mogą zostać nabyte nieruchomości gruntowe pozostające w dniu wejścia w życie ustawy od co najmniej 20 lat we władaniu gminy, użytkowane jako drogi ogólnodostępne, ale jednocześnie niezaliczone do kategorii dróg publicznych.

Specustawa precyzuje, że nieruchomość taka musi być niezabudowana, utwardzona, użytkowana jako drogę ogólnodostępna o znaczeniu lokalnym, po której odbywa się ruch pojazdów i pieszych. Droga powinna być funkcjonalnie zbliżona do dróg publicznych i z nimi połączona, stanowiąc uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, a także wykorzystywana przez nieokreśloną liczbę użytkowników (art. 3 ust. 2 specustawy).

Wywłaszczenie drogi ogólnodostępnej przez gminę – procedura

Nabycie nieruchomości drogowej następuje na podstawie tzw. decyzji o nabyciu nieruchomości, którą wydaje starosta na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 4 ust. 1-2 specustawy).

Legislator wyznaczył jednocześnie ostateczny termin, do którego należy złożyć taki wniosek – 31 grudnia 2035 r. (art. 4 ust. 3 specustawy). Przejęcie nieruchomości, na której znajduje się droga, może odbyć się nawet, jeżeli nie wyraża na to zgody jej dotychczasowy właściciel – w praktyce będzie mieć zatem miejsce wywłaszczenie.

O złożenie wniosku może wystąpić do organu również co najmniej 2/3 właścicieli nieruchomości, na których znajduje się droga stanowiąca dojazd do co najmniej 10 nieruchomości zabudowanych. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta powinien złożyć wniosek o wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości w terminie 6 miesięcy od dnia wystąpienia z wnioskiem przez ww. właścicieli nieruchomości, albo wskazać przyczyny, z uwagi na które wniosek nie może być złożony (art. 4 ust. 4 specustawy).

Gmina, składając wniosek, powinna jednocześnie udowodnić, że włada drogą od co najmniej 20 lat. Zgodnie z art. 4 ust. 6 specustawy, potwierdzić to można za pomocą następujących dokumentów:

• • umów dotyczących robót budowlanych lub utrzymania drogi;
•  
  • rachunków lub faktur za wykonanie robót budowlanych oraz protokołów odbioru robót budowlanych;
•  
  • umów ubezpieczenia drogi;
•  
  • metryk, planów liniowych, rejestrów wykonanych robót i protokołów przeglądu drogi;
•  
  • dowodów z zeznań właścicieli nieruchomości użytkowanych jako drogi ogólnodostępne, właścicieli nieruchomości sąsiednich, pracowników właściwych urzędów oraz innych świadków;
•  
  • dokumentów potwierdzających przeznaczenie środków z budżetu gminy na inwestycje drogowe;
•  
  • dokumentacji z prac geodezyjnych wykonanych w celu uregulowania stanu prawnego istniejącej drogi;
•  
  • dokumentacji projektowej przebudowy drogi sporządzonej przed wejściem w życie ustawy;
•  
  • wypisu z ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 specustawy, starosta, w terminie 14 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nabyciu nieruchomości, zawiadamia o wszczęciu postępowania wnioskodawcę oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Starosta doręcza decyzję wnioskodawcy w terminie 14 dni od jej wydania oraz zawiadamia o jej wydaniu strony na adres z kastra (art. 7 ust. 1 specustawy).

Decyzja o nabyciu nieruchomości zawiera w szczególności (art. 6 ust. 1 specustawy):

• • określenie przebiegu drogi ogólnodostępnej według stanu na dzień wejścia w życie ustawy;
•  
  • wskazanie nieruchomości lub ich części stanowiących pas drogowy oznaczonych według katastru nieruchomości, które stają się własnością gminy;
•  
  • określenie granic pasa drogowego;
•  
  • zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Granice pasa drogowego ustalone decyzją o nabyciu nieruchomości stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, stają się własnością gminy z dniem, w którym decyzja o nabyciu nieruchomości stała się ostateczna (art. 6 ust. 2-3 specustawy).

Od decyzji o nabyciu nieruchomości stronie służy odwołanie do wojewody (art. 7 ust. 5 specustawy).

Odszkodowanie za przejęcie drogi przez gminę

Zgodnie z art. 9 ust. 1 specustawy, za nabywane przez gminę nieruchomości, użytkowanie wieczyste oraz ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości lub ich części przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między gminą a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o nabyciu nieruchomości stała się ostateczna, nie dojdzie między stronami do wymienionego uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala starosta w drodze decyzji w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (art. 9 ust. 2 specustawy).

Wysokość odszkodowania ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o nabyciu nieruchomości przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu uzgodnienia.

Nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną władztwa nad nieruchomością gruntową. Wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 9 ust. 3 specustawy).

Wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości odszkodowania ustalonego z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych (art. 9 ust. 4 specustawy).

Do zapłaty odszkodowania mają zastosowanie przepisy Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Zgodnie z nią, wypłata pieniędzy powinna nastąpić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn).

W przypadku gdy odszkodowanie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gmina zabezpiecza środki w wysokości kwoty odszkodowania w swoich budżetach uchwalanych w okresie kolejnych 6 lat budżetowych.

Termin liczony jest od roku, w którym decyzja o nabyciu nieruchomości stała się ostateczna. Po upływie ostatniego z tych lat budżetowych zabezpieczenie i prawo do wypłaty odszkodowania wygasa (art. 9 specustawy).

Zgodnie z art. 8 specustawy, jeżeli własnością gminy stała się część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (tzw. resztówka), wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości. Odbywa się to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Jak wycenia się nieruchomości drogowe?

Kwestia prawidłowej wyceny nieruchomości pod planowane drogi wzbudza liczne kontrowersje (przeczytaj artykuł: Wycena nieruchomości rolnej pod budowę drogi).

W przypadku dróg już istniejących, rzeczoznawcy powinni wyceniać je, biorąc pod uwagę ceny transakcyjne gruntów drogowych. Takie transakcje zdarzają się, lecz są rzadkie.

Legislator w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazał, że w przypadku, gdy brakuje danych do porównania, wartość rynkową nieruchomości drogowych określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, którą powiększa się nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 pkt 2, ust. 4 rozporządzenia).

Odwołanie od decyzji o odszkodowaniu za nabycie nieruchomości

Jeżeli decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana niezgodnie z przepisami, strona ma prawo odwołać się od niej na warunkach ogólnych (podobnie jak od decyzji o nabyciu nieruchomości).

Można to zrobić w terminie 14 dni, licząc od dnia skutecznego poinformowania o wydaniu decyzji (art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa). Zawiadomienie jest wysyłane przez organ na adres z katastru nieruchomości, a jeżeli jest to niemożliwe następuje przez wywieszeni obwieszczenia w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji (art. 49 § 1-2 kpa).

W sytuacji gdy odwołanie nie zostanie rozpatrzone w sposób dla strony pozytywny, ma ona prawo wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w ostateczności – skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nabywanie dróg ogólnodostępnych przez gminę – podsumowanie

Istnieją drogi, które nie są zaliczane do kategorii dróg publicznych, mimo że są ogólnodostępne i pieczę nad nimi sprawują samorządy. Sytuacja taka wynika z ich położenia na prywatnych gruntach.

Prezydencka specustawa zawiera przepisy, które mają ułatwić przejmowanie tego typu dróg wewnętrznych przez gminy. Jak legislator wskazał w uzasadnieniu do projektu ustawy, problem braku uregulowania stanu prawnego niektórych dróg jest najczęstszy na obszarach górskich i podgórskich dawnego zaboru austriackiego.

Wiele takich dróg zostało zbudowanych przed laty w ramach tzw. czynów społecznych bez jednoczesnego przejęcia gruntów przez gminy. Sytuacja taka rodzi często szereg komplikacji. Zasadność ponoszenia przez samorządy nakładów na drogi prywatne lub o niejasnym statusie prawnym bywa kwestionowana przez regionalne izby obrachunkowe.

Osoby posiadające przy tego typu drogach nieruchomości mogą mieć natomiast problemy np. z dokonaniem podziału nieruchomości na działki budowlane czy uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wymagany jest dostęp do drogi publicznej).

Możliwość nabycia dróg zgodnie z prezydencką specustawą ma być dla samorządów fakultatywna. Ustawodawca ustalił wymóg 20-letniego zarządu nad takimi drogami, co ma upodobnić przejęcie gruntów do tzw. zasiedzenia w dobrej wierze. W istocie ich nabycie odbędzie się w drodze decyzji administracyjnej, stanowiąc formę wywłaszczenia.

Wysokość odszkodowania, w razie braku uzgodnienia pomiędzy stroną a organem, zostanie ustalona przez starostę na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Źródła:

• Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych
• Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego