Czy odszkodowanie za wywłaszczenie podlega dziedziczeniu?

Wywłaszczenie nieruchomości jest możliwe tylko za słusznym odszkodowaniem. Przeczytaj nasz artykuł i dowiedz się, czy odszkodowanie za wywłaszczenie podlega dziedziczeniu, przysługuje kolejnym nabywcom oraz czy roszczenie z przeszłości może zostać zaspokojone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.

Wywłaszczenie nieruchomości a prawo do odszkodowania

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. własność i prawo dziedziczenia znajdują się pod państwową ochroną. Wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 konstytucji).

Ustawa zasadnicza ponadto wskazuje, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 1-2 konstytucji).

Kwestia związana z dziedziczeniem odszkodowania jest o tyle istotna, że w przypadku wielu inwestycji celu publicznego najpierw wydawana jest decyzja o wywłaszczeniu, a dopiero w dalszej kolejności organ ustala wysokość odszkodowania.

Dzieje się tak np. w przypadku najpowszechniejszych obecnie wywłaszczeń przebiegających na podstawie Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Proces ustalenia i wypłacenia odszkodowania bywa przy tym długotrwały. Dodatkowo, w sytuacjach, kiedy strona odwołuje się od decyzji ustalającej odszkodowanie, postępowanie może przeciągnąć się na długie miesiące, a nawet lata. W międzyczasie może zaistnieć wiele zdarzeń losowych, włącznie ze śmiercią osoby, której przysługuje prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Bywają również sytuacje, że odszkodowanie za wywłaszczenie – zwłaszcza dokonane w PRL – nigdy nie zostało ustalone i wypłacone, a swoje roszczenia w tej kwestii zgłaszają spadkobiercy osoby wywłaszczonej. Obowiązujące do 1985 r. przepisy wymagały bowiem w przypadku czasowego zajęcia nieruchomości inicjatywy ze strony osoby wywłaszczanej, która musiała zwrócić się do organu z odpowiednim żądaniem.

Podstawą do ustalenia i wypłacenia odszkodowania w sytuacji, kiedy nigdy wcześniej do tego nie doszło, jest art. 129 ust. 5 pkt 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

O ile kwestia zasadności roszczeń odszkodowawczych wysuwanych na podstawie powyższego przepisu przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe, w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego po wejściu przepisu w życie (22 września 2004 r. – na podstawie Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych) nie budziła wątpliwości, to w odniesieniu do roszczeń wcześniejszych lub wysuwanych przez spadkobierców zapadały różne orzeczenia.

Wątpliwości budziła zwłaszcza możliwość dochodzenia odszkodowania w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie przepisów, które już nie obowiązują.

Prawo do dziedziczenia odszkodowania za wywłaszczenie

W związku z powyższym, kwestią możliwości dziedziczenia prawa do odszkodowania, a także jego ustalenia na podstawie przytoczonego przepisu ugn, zajął się Naczelny Sąd Administracyjny (Uchwała NSA z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20).

Zbadał przy tym, czy możliwe jest dochodzenie odszkodowań przez spadkobierców osób wywłaszczanych na przykładzie art. 35 ust. 1 obowiązującej w PRL Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: uwn). Przepis ten odnosi się do czasowego zajęcia nieruchomości (tzw. „małe wywłaszczenie”) w celu wybudowania infrastruktury przesyłowej.

Zdaniem sądu przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem.

W przypadkach, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy.

W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Sąd podkreślił, że z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy.

Z zasady tej wynika również, że w przypadku, gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy.

Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Oceniając charakter roszczenia, sąd przyjął, że nie ma ono charakteru cywilnego, co powoduje, że jako prawo publicznoprawne realizowane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu i nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Dlatego też nie ma znaczenia, że przepisy, na podstawie których wywłaszczono daną osobę już nie obowiązują.

Sąd orzekł zatem, że odszkodowanie w powyższej sytuacji może po dniu 1 stycznia 1998 r. zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

Prawo do odszkodowania w przypadku nabycia nieruchomości w drodze umowy

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej powyżej uchwale, zajął się również możliwością spełnienia roszczeń wynikających z zapisów art 35 ust. 1 uwn, w przypadku, kiedy przysługujące na podstawie art. 36 ust. 1 uwn odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone, a osoba, której przysługiwało zbyła daną nieruchomość w drodze umowy.

Należy przy tym podkreślić, że na mocy wówczas obowiązujących przepisów do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu.

Natomiast w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania. Zasada ta została zmieniona Ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdzie w razie braku porozumienia stron do ustalenia odszkodowania w przypadku czasowego zajęcia terenu zobowiązany został terenowy organ administracji państwowej (art. 80 ust. 2 tejże ustawy).

Sąd zaznaczył, że jeżeli prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą „chcącemu nie dzieje się krzywda” – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania.

W związku z powyższym, odszkodowanie na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości nie może być przyznawane na podstawie przytoczonego art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Natomiast zbywca nieruchomości lub spadkobiercy, jako osoby uprawnione, nadal mogliby dochodzić roszczeń.

Prawo do odszkodowania po nabyciu nieruchomości obciążonej służebnością przesyłu

Czasowe zajęcie nieruchomości, które polega na ustanowieniu na działce służebności przesyłu, możliwe jest obecnie na podstawie art. 124 ust. 1 ugn.

Zgodnie z nim starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Za udostępnienie nieruchomości oraz ewentualne szkody, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość.

Zasadniczą różnicą w odniesieniu do przepisów z 1958 r. jest fakt, że jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (art. 124b ust. 4 ugn).

Czy w sytuacji, gdy odszkodowanie zostało wypłacone byłemu właścicielowi, nowy nabywca ma również prawo dochodzić roszczeń od przedsiębiorstwa, na rzecz którego została np. ustanowiona służebność przesyłu?

Orzecznictwo wyraźnie wskazuje, że nie ma możliwości, aby prawo do odszkodowania przechodziło na kolejnych nabywców, którzy domagają się odszkodowania za „wadę” nabytego mienia. Domniemywa się bowiem, że zapłacona cena już tę właściwość nieruchomości odpowiednio uwzględniła.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, gdyż nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 9/18).

Nabycie prawa do odszkodowania w drodze cesji

Zdarzają się sytuacje, że osoba, której przysługiwało prawo do odszkodowania za wywłaszczenie zbywa je w drodze umowy cesji. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa, a wyroki, jakie zapadały były często bardzo odmienne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 13/19 skuteczne dochodzenie takich roszczeń uznał za niemożliwe. W ocenie sądu z uwagi na administracyjny charakter tego konkretnego roszczenia odszkodowawczego i braku przepisu stanowiącego o możności jego przenoszenia na następcę prawnego pod tytułem szczególnym (syngularnym) osobie, która nabyła prawo do odszkodowania w drodze cesji, nie można przyznać legitymacji.

W sprzeczności z wyrażonym powyżej poglądem stoi jednak wydany 3 lata później Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 809/19. Sąd orzekł w nim, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości ma charakter pieniężny i bez znaczenia dla tej wierzytelności i jej dłużnika pozostaje to czy wierzytelność zostanie zbyta czy nie. Tym samym właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie jego zbyciu, a nabywca wierzytelności uzyskuje interes prawny do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania.

Postępowanie o ustalenie odszkodowania w przypadku zgonu osoby wywłaszczanej

Wartą do omówienia kwestią jest sposób działania w przypadku zgonu osoby, wobec której toczy się postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie. Zgodnie z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, a jako strony nie działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Po ustaleniu i wezwaniu spadkobierców, postępowanie powinno natomiast zostać wznowione.

Trzeba bowiem pamiętać, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w postępowaniu, m.in. przedstawiać własne wnioski dowodowe, a także odwołać się od wydanej decyzji w ustawowym terminie 14 dni, licząc od dnia skutecznego poinformowania o jej wydaniu (art. 129 § 2 kpa).

Czy odszkodowanie za wywłaszczenie podlega dziedziczeniu – podsumowanie

Kwestia możliwości dziedziczenia prawa do odszkodowania, a także możliwości jego ustalenia w sytuacji, kiedy przed laty do tego nie doszło, budziła wątpliwości. Zdarzały się orzeczenia stwierdzające wprost, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19).

Aktualne orzecznictwo dopuszcza jednak możliwość ustalenia odszkodowania dla spadkobierców na podstawie wymienionego przepisu, ponieważ pozbawienie ich prawa do odszkodowania godziłoby w chronione przez ustawę zasadniczą prawa własności i dziedziczenia.

Wyklucza się przy tym możliwość dochodzenia roszczeń przez nabywców nieruchomości w drodze umowy, jeśli odszkodowanie nigdy nie zostało ustalone. Również, jeżeli były właściciel/użytkownik wieczysty otrzymał należne odszkodowanie, to nie ma możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń przez kolejnych nabywców.

Skomplikowana sytuacja dotyczy prawa do odszkodowania nabytego w drodze cesji. Wydaje się jednak, że dominujący aktualnie kierunek orzecznictwa dopuszcza zasadność skutecznego dochodzenia tego typu roszczeń.

Podstawy prawne:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20
• Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 9/18
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19
• Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 13/19
• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 809/19