Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji

W jednym z ostatnich artykułów Kancelarii pt. Skarga na przewlekłość postępowania przybliżone zostało zagadnienie skargi na przewlekłość postępowania. Artykuł koncentrował się na obszarach prawa cywilnego i gospodarczego, pomijając przewlekłość postępowania administracji publicznej. Inne mechanizmy, zasady i przesłanki przy przewlekłości występują bowiem w gałęzi prawa prywatnego, a inne w prawie publicznym.

W niniejszej części artykułu wskazane zostaną czynniki, które determinują czy w danej sprawie doszło do bezczynności organu lub przewlekłości postępowania oraz wskazane zostaną praktyczne przykłady, które ułatwią rozróżnienie bezczynności od przewlekłości organu administracji publicznej. W drugiej części wskazane zostaną środki prawne zwalczania opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej.

Czym jest postępowanie administracyjne?

Zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 – 17 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) ustalają ogólne dyrektywy działania organów administracji publicznej. Spośród nich wymienić można np.:

• • zasadę praworządności,
•  
  • prawdy obiektywnej,
•  
  • prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
•  
  • zasady czynnego udziału stron w postępowaniu,
•  
  • zasadę szybkości i prostoty postępowania.

Jeżeli organ prowadzi postępowanie przewlekle albo dopuszcza się bezczynności, wówczas narusza zasadę szybkości (ekonomiki) postępowania. W takim wypadku stronie przysługują określone narzędzia prawne, a niniejszy artykuł przybliży podstawowe zagadnienia z nimi związane.

Dotychczasowe przepisy k.p.a. nie pozwalały na skuteczne skarżenie przewlekłości postępowania, co wykorzystywały organy często prowadząc postępowanie w nieefektywny sposób, wykonując szereg czynności opieszale, bądź wykonując czynności pozorne, co powodowało, że formalnie nie pozostawały bezczynne.

Nowelizacja k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. przyniosła zmiany w tym zakresie i nie tylko usprawniła procedurę, ale wyjaśniła często spotykane wątpliwości, czy w sprawie doszło do przewlekłości czy do bezczynności organu.

Terminy załatwiania spraw administracyjnych

Przechodząc do meritum i najogólniej wskazując – bezczynność organu oznacza, że mimo upływu terminu sprawa nie została załatwiona. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś ogólne terminy załatwiania spraw określa art. 35 k.p.a.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.

Wyżej wskazane terminy mają jedynie charakter procesowy, a tym samym ich upływ nie pozbawia organu zdolności do dalszego orzekania w sprawie. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy, decyzja jest ważna i skuteczna. Nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie.

Kiedy mówimy o bezczynności organu w prowadzeniu postępowania?

W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.).

Za równoznaczne z bezczynnością organu uznano zatem czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, skutkujące przewlekaniem tego postępowania albo mające na celu uchylenie się od załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa, np. odmowę wydania decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepisy prawa zobowiązywały organ do załatwienia sprawy.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. W szczególności obojętnym jest, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana.

W praktyce najczęściej bezczynność organu występuje w sprawach regulowanych ustawą o dostępie do informacji publicznej, która występuje wówczas gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w celu rozpoznania wniosku o udzielenie informacji, jak i wówczas, gdy udziela informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku bądź też, gdy nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Różnice między przewlekłością a bezczynnością organu administracyjnego

W przypadku bezczynności analizie nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy też jego brak) w postaci braku rozstrzygnięcia sprawy.

Z kolei z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest potrzebne do załatwienia sprawy. Pojęcie “przewlekłość postępowania” wiązać należy z:

• • prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny,
•  
  • wykonywaniem czynności zbędnych lub działań pozornych,
•  
  • powstrzymywaniem się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Jest to więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy, mimo że formalnie nie pozostaje bezczynny.

O przewlekłości postępowania można zatem mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przesłanką uznania przez sąd administracyjny przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone.

Tym różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec instytucji przewlekłości postępowania, która ma szerszy charakter, „bezczynność” należy zawężać raczej do sytuacji bierności albo opieszałości organu, prowadzącej formalnie do naruszenia terminu załatwienia sprawy.

Kiedy nie ma mowy o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania?

Należy pamiętać, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania sprawy oznacza, że pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest zbadanie okoliczności danej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania w ujęciu prawnym i faktycznym, a także analiza postawy stron postępowania.

Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy więc stwierdzić, że organ administracji publicznej prawidłowo zmierza do załatwienia sprawy nie narażając się na zarzut bezczynności czy przewlekłości, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w ogólnych zasadach k.p.a.

Zgodnie z art. 36 k.p.a. każde przekroczenie maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy powoduje powstanie obowiązku:

• • powiadomienia strony o zaistnieniu zwłoki,
•  
  • wskazania jej przyczyn oraz
•  
  • zakomunikowania stronie nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ.

Przepisy nie dają jednak żadnych wskazówek, jaki długi może to być termin i w jaki sposób go liczyć. Może to doprowadzić do przekroczenia przez organ maksymalnych terminów wskazanych w art. 35 k.p.a.

Niedoskonałość tej regulacji łagodzona jest przez środki zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. ponaglenia, a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego, które przybliżę w drugiej części artykułu.