Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości – jak jest ustalany przy szkodzie planistycznej?

• Fakty sprawdzone
  Nasze artykuły są oparte o przepisy prawa, orzecznictwo sądów oraz doświadczenie kancelarii.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może skutkować tzw. szkodą planistyczną. Kiedy powstaje szkoda planistyczna i kiedy kluczowe znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania nieruchomości?

Szkoda planistyczna a faktyczny sposób użytkowania nieruchomości

Zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

• odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
• wykupienia nieruchomości lub jej części.

Roszczenie może zostać zrealizowane także w jeszcze jeden sposób. Gmina może zaproponować nieruchomość zamienną (art. 36 ust. 2 upzp). W praktyce takie rozwiązanie pojawia się jednak sporadycznie.

Jeżeli natomiast po uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmianie wartość nieruchomości spadła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zdecyduje się ją zbyć (np. sprzedać lub wnieść aportem do spółki) i wcześniej nie skorzystał z roszczeń z art. 36 ust. 1 upzp, może żądać od gminy odszkodowania odpowiadającego różnicy w wartości, czyli kwoty równej spadkowi wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 upzp).

Dlaczego przeznaczenie nieruchomości oraz jej użytkowanie mają znaczenie? Dla rzeczoznawców majątkowych, którzy sporządzają operaty szacunkowe (czyli wyceny), są to jedne z najważniejszych informacji. Na ich podstawie wybiera się sposób wyceny i dobiera tzw. nieruchomości podobne do porównania. Mówiąc jeszcze prościej: przeznaczenie i sposób użytkowania bardzo silnie wpływają na to, ile nieruchomość jest warta.

Ustalenie przeznaczenia nieruchomości

Przeznaczenie nieruchomości ustala się w pierwszej kolejności na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) wskazuje, że w przypadku, kiedy dany obszar nie jest objęty planem przeznaczenie ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 2-3 ugn).

O tym, jak ustala się przeznaczenie nieruchomości, piszemy szerzej w artykule:

• Jak ustala się przeznaczenie nieruchomości na potrzeby jej wyceny?

Korzystanie w dotychczasowy sposób a faktyczny sposób użytkowania 

Należy tutaj wyjaśnić, że pojęcia korzystania „w dotychczasowy sposób” oraz „faktyczny sposób użytkowania” nie zostały w polskim prawodawstwie zdefiniowane. Jednak co do zasady pojęcia te uznawane są za tożsame. 

Jak podkreślono w Wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie – I Wydział Cywilny z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt I ACa 1019/17), korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy oznacza faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oznacza, że decydujące jest przeznaczenie nieruchomości bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w akcie administracyjnym.

Jak ustala się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości?

Aby dowiedzieć się, jak w sposób prawidłowy ustalić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, warto sięgnąć do praktyki rzeczoznawców majątkowych. Przede wszystkim chodzi tu o odpowiedź na pytanie o to, co rzeczywiście działo się na gruncie, a nie co dałoby się tam kiedyś zrobić. 

Najczęściej punkt odniesienia stanowi moment wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany – bo to właśnie wtedy powstaje (albo ujawnia się) skutek, który może uruchamiać roszczenia z tytułu szkody planistycznej. W praktyce oznacza to, że ustala się, jak nieruchomość była wykorzystywana bezpośrednio przed tą zmianą.

Rzeczoznawcy majątkowi zwykle korzystają z kilku równoległych źródeł, które wzajemnie się uzupełniają:

• Oględziny nieruchomości: to pierwszy i najważniejszy krok. Oględziny pokazują, czy teren jest uprawiany, zadrzewiony, ogrodzony, utwardzony, czy są na nim place składowe, dojazdy, instalacje, ślady prowadzenia działalności itp. Standardem jest dokumentacja fotograficzna, bo pozwala utrwalić stan nieruchomości.
• Ewidencja gruntów i budynków (EGiB): ewidencja pomaga ustalić, jakie użytki widnieją w rejestrach (np. rola, łąki, pastwiska, grunty rolne zabudowane). Trzeba jednak pamiętać, że zapisy z EGiB mogą rozmijać się z rzeczywistością (być nieaktualne), dlatego zwykle traktuje się ją jako ważne tło, a nie jedyny dowód.
• Zdjęcia lotnicze i satelitarne (również historyczne): to bardzo praktyczne narzędzie, bo pozwala sprawdzić, jak teren wyglądał w przeszłości, w tym w okresie sprzed uchwalenia planu. Dzięki temu można wykazać ciągłość użytkowania (np. że grunt przez lata był polem, a nie terenem przygotowanym pod inwestycję) albo przeciwnie – że na nieruchomości pojawiły się elementy świadczące o innym sposobie korzystania.
• Dokumenty podatkowe: rodzaj opodatkowania (podatek rolny, leśny, od nieruchomości) często przesądza o sposobie użytkowania. Nie jest to dowód absolutny, ale bywa użyteczny – zwłaszcza gdy dokumentacja pasuje do oględzin i zdjęć.
• Inne: w zależności od sytuacji przydatne są też: umowy dzierżawy/najmu, rachunki, faktury, dokumenty związane z prowadzoną działalnością, a także oświadczenia świadków (raczej jako uzupełnienie).

Najczęstszy błąd przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania: mieszanie faktów z potencjałem

Częstym błędem w analizach i wycenach jest przyjmowanie, że skoro działka nadawała się pod zabudowę albo była atrakcyjna inwestycyjnie, to to już jest dotychczasowy sposób korzystania. Potencjalna możliwość zagospodarowania to jednak co innego niż faktyczne użytkowanie (i co innego niż dotychczasowe przeznaczenie). W praktyce takie podejście jest więc łatwe do podważenia, jeśli nie stoi za nim twardy materiał dowodowy.

Przykładowo: jeżeli przed planem grunt był realnie użytkowany rolniczo, a plan przeznaczył go np. pod drogę lub zieleń publiczną, to ocena skutku planu zaczyna się od tego, że punktem odniesienia jest rolny sposób użytkowania. Chyba że w konkretnej sprawie da się wykazać, że właściciel miał już realnie otwartą drogę do innego sposobu korzystania (np. poprzez decyzję WZ).

Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości – podsumowanie 

Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości ma kluczowe znaczenie przy roszczeniach z tytułu szkody planistycznej, ponieważ w wielu przypadkach pozwala ocenić, czy po uchwaleniu planu (lub jego zmianie) korzystanie z gruntu w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe albo istotnie ograniczone. Pojęcie to – choć nie ma ustawowej definicji – w praktyce rozumiane jest jako rzeczywiste wykorzystywanie nieruchomości przed zmianą planistyczną, a nie jej hipotetyczne możliwości inwestycyjne.

Najczęstszy błąd polega na mieszaniu faktów z potencjałem, czyli np. przyjmowaniu, że skoro działka nadawała się pod zabudowę, to automatycznie taki był dotychczasowy sposób korzystania. W sporach o szkodę planistyczną liczy się to, co da się wykazać: dotychczasowy faktyczny sposób korzystania albo korzystanie zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem, a nie sama hipotetyczna atrakcyjność inwestycyjna gruntu.

Należy pamiętać, że zagadnienia związane ze szkodą planistyczną mogą być w praktyce bardzo skomplikowane. Dlatego w przypadku wystąpienia szkód związanych z uchwaleniem planu miejscowego, warto skorzystać z usług doświadczonego prawnika.