Wywłaszczenia na cele przeciwpowodziowe

W kraju rośnie liczba inwestycji przeciwpowodziowych. Duża ich część finansowana jest ze środków Banku Światowego.

Wymusza to w niektórych przypadkach bardziej korzystny dla wywłaszczonych schemat postępowania oraz obliczania odszkodowań niż przewiduje krajowe ustawodawstwo.

Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości. Zgodnie z art. 21 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczalne jest ono jedynie wówczas, gdy dokonuje się go na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Rosnąca liczba przedsięwzięć publicznych sprawia, że każdego roku wywłaszczenia w różnym stopniu dotykają kilkudziesięciu tysięcy ludzi. Osoby te tracą zarówno niezabudowane działki czy pola, jak i domy mieszkalne oraz prężnie działające przedsiębiorstwa.

Cele publiczne w ustawie o gospodarce nieruchomościami i specustawie przeciwpowodziowej

Wykaz celów publicznych zawarto w art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Należą do nich również przedsięwzięcia związane z (art. 6 pkt 4 ugn):

• • budową oraz utrzymywaniem obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacją przepływów i ochroną przed powodzią, a także regulacją i utrzymywaniem wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Sytuacje związane ściśle z ochroną przeciwpowodziową uregulowano natomiast w tzw. „specustawie przeciwpowodziowej”, czyli Ustawie z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (dalej: specustawa). Zgodnie z nią, za cele publiczne służące zapobieganiu powodziom rozumie się (art. 2 ust. 1 specustawy):

• • kanały ulgi,
•  
  • kierownice w ujściach rzek do morza,
•  
  • poldery przeciwpowodziowe,
•  
  • sztuczne zbiorniki przeciwpowodziowe,
•  
  • suche zbiorniki przeciwpowodziowe,
•  
  • wały przeciwpowodziowe,
•  
  • budowle regulacyjne,
•  
  • wrota przeciwpowodziowe i przeciwsztormowe,
•  
  • falochrony,
•  
  • budowle ochrony brzegów morskich,
•  
  • stopnie wodne.

Do celów przeciwpowodziowych specustawa zalicza również obiekty związane z ww. technicznie i funkcjonalnie oraz nieruchomości przeznaczone na potrzeby ochrony przed powodzią. Zbiór inwestycji, jakie można uznać za cele publiczne w kontekście działań przeciwpowodziowych jest zatem bardzo szeroki.

Jak przebiega wywłaszczenie nieruchomości na cele przeciwpowodziowe?

Podobnie, jak w przypadku inwestycji drogowych, podczas pozyskiwania gruntów na cele przeciwpowodziowe wydawana jest jedna decyzja, tzw. pozwolenie na realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 19 specustawy, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a także stanowi ona podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Natomiast linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości.

W decyzji określa się termin odpowiednio wydania nieruchomości albo wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń (art. 24 specustawy). Jednak wojewoda, na uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym wniosek inwestora, może nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 25 ust. 1 specustawy).

Wówczas wywłaszczane osoby zobowiązane są do wydania nieruchomości, a także wyprowadzki i opuszczenia lokali w terminie do 90 dni od wydania decyzji.

Odszkodowanie za pozbawienie prawa własności nieruchomości

Istotną cechą wywłaszczeń na cele przeciwpowodziowe jest to, że legislator nałożył ustawowy obowiązek prowadzenia rokowań między inwestorem a osobami wywłaszczanymi odnośnie wysokości odszkodowania. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności (art. 20 ust. 1 specustawy).

Dopiero gdy strony nie dojdą do porozumienia w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, to wojewoda ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji. Ustawowy termin na jej wydanie wynosi do 30 dni (art. 20 ust. 2-3 specustawy).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania za odebrane nieruchomości ustala się według ich stanu w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 21 ust. 2 specustawy).

Wysokość odszkodowania ustalana jest przez organ wydający decyzję (wojewodę) w oparciu o operat szacunkowy, który sporządza uprawniony rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 152 ust. 3 ugn, przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa on wartość rynkową nieruchomości.

Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się zaś wartość odtworzeniową nieruchomości.

Podejście porównawcze stosowane jest do wyceny nieruchomości, dla których znane są ceny transakcyjne nieruchomości podobnych. Jeśli z jakich przyczyn nie są one dostępne (np. z racji braku obrotu takimi nieruchomościami w regionie), to stosuje się metodę kosztową. Podejście dochodowe zarezerwowane jest zaś do nieruchomości przynoszących dochody, czyli w praktyce – należących do przedsiębiorstw.

Obecnie przy ustalaniu wysokości odszkodowania stosowana jest tzw. zasada korzyści (art. 134 ugn). Rzeczoznawca dokonuje wyceny, odnosząc się do obecnego i przyszłego celu wykorzystywania danej nieruchomości. Podczas ustalania wysokości odszkodowania brana jest pod uwagę wyższa z tych kwot. Odszkodowanie wypłacane jest w terminie do 14 dni od dnia, w którym decyzja je ustalająca stała się ostateczna.

Istotną kwestią dla osób wywłaszczonych jest fakt, że stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze (art. 21 ust. 11 specustawy).

Odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie można wnieść w terminie 14 dni od skutecznego powiadomienia o jej wydaniu (art. 129 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Jednak należy pamiętać, że tylko naruszenie prawa może skutkować pozytywnym jej rozpatrzeniem.

W przypadku niepowodzenia pozostaje wniesienie skargi doi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie ewentualne wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dodatkowe bonusy dla wywłaszczonych na cele przeciwpowodziowe

Wywłaszczonym przysługują też dodatkowe bonusy. Zgodnie z art. 21 ust. 7 specustawy, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jeżeli dotychczasowy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji, odpowiednio, wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

• • doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji;
•  
  • doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności;
•  
  • w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Jeżeli natomiast decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, to wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę 10 000 zł.

Bonus otrzymać mogą dotychczasowy właściciel albo użytkownik wieczysty zamieszkały w tym budynku lub lokalu (art. 21 ust 8 specustawy).

Wywłaszczenia na cele przeciwpowodziowe zgodne z normą OP 4.12

Część krajowych inwestycji na cele przeciwpowodziowe realizowana jest z udziałem pożyczki z Banku Światowego. Instytucja ta wypracowała normę OP 4.12, która dotyczy przesiedleń. Przedsięwzięcia realizowane z udziałem środków Banku Światowego nie mogą stać w sprzeczności z zawartymi w niej wytycznymi, które w wielu sytuacjach są korzystniejsze dla wywłaszczanych od krajowych zasad.

Odszkodowania muszą bowiem pozwolić wywłaszczonym na odtworzenie stanu posiadania. Natomiast zgodnie z polskim orzecznictwem powinny być „słuszne”, co nie zawsze oznacza przyznanie „pełnego odszkodowania”. Orzecznictwo wskazywało, że podczas jego obliczania należy też wziąć pod uwagę m.in. obciążenia dla budżetu (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt. SK 11/02).

Dodatkowo, w przypadku różnic pomiędzy przepisami polskimi a polityką Banku Światowego stosuje się te przepisy, które są korzystniejsze dla dotkniętej społeczności (pkt 7 Planu pozyskiwania nieruchomości i przesiedleń. Projekt Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły. Wrocław – październik 2022, dalej: ppnip). Zgodnie z tym, norma OP 4.12 znajduje zastosowanie, jeżeli realizacja projektu wymaga przymusowego zajęcia nieruchomości skutkującego (pkt 7.1 ppnip):

• • zmianą miejsca zamieszkania lub utratą miejsca zamieszkania, utratą dóbr albo dostępu do dóbr;
•  
  • utratą źródeł dochodu albo obniżeniem standardu jakości życia;
•  
  • przymusowego ograniczenia dostępu do parków i terenów chronionych, skutkującego niekorzystnym wpływem na jakość życia osób dotkniętych skutkami realizacji projektu.

Do najważniejszych obowiązków wynikających ze stosowania zasad Banku Światowego należą poniższe wytyczne:

• • osoby przesiedlane powinny uzyskać przed przesiedleniem pełną rekompensatę w wysokości równej kosztom odtworzeniowym, pomoc w przeprowadzce oraz pomoc i wsparcie w okresie przejściowym;
•  
  • brak tytułu prawnego do gruntu nie powinien być przeszkodą do otrzymania odszkodowania;
•  
  • szczególną uwagę należy poświęcić osobom i grupom szczególnie wrażliwym (np. samotne matki, niepełnosprawni, ubodzy);
•  
  • na obszarach wiejskich lub rolniczych, nawet w przypadku, gdy można zastosować odszkodowanie pieniężne, szczególnie zalecana jest forma odszkodowania typu „ziemia za ziemię”, jeśli jest ona ekonomicznie wykonalna. Gospodarstwa, które całkowicie utraciły swoje środki trwałe i stały się całkowicie nierentowne, powinny otrzymać rekompensatę równą wartości całego gospodarstwa.

Schemat postępowania podczas obliczania odszkodowań jest analogiczny, jak w przypadku specustawy przeciwpowodziowej i opiera się na wycenie rzeczoznawcy majątkowego.

Szczególną uwagę przykłada się przy tym do wcześniejszych indywidualnych negocjacji, co ma skutkować zawarciem polubownych umów – unika się zatem przymusu administracyjnego (pkt 7.2.1 ppnip).

Należy przy tym zaznaczyć, że powyższe założenia wynikające z normy OP 4.12 nie zostały jak dotąd implementowane do polskiego porządku prawnego. Nie ma zatem narzędzi, aby móc je wyegzekwować. W przypadku postępowania, które stoi w sprzeczności z normą, poszkodowanym pozostaje osobiste złożenie skargi do Banku Światowego.

Obecnie inwestycje z udziałem środków Banku Światowego realizowane są w ramach Projektu Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły. Dotykają lub dotkną one bezpośrednio mieszkańców południowo-zachodniej Polski, obejmując zasięgiem: dorzecze środkowej i dolnej Odry (woj. zachodniopomorskie, lubuskie, dolnośląskie), Kotliny Kłodzkiej (woj. dolnośląskie), a także dorzecze górnej Wisły (woj. małopolskie, świętokrzyskie, lubelskie oraz podkarpackie).

Właściciel nieruchomości a wywłaszczenia na cele przeciwpowodziowe – podsumowanie

Wywłaszczenia na cele przeciwpowodziowe nie należą obecnie do rzadkości, ponieważ stan wałów przeciwpowodziowych w wielu miejscach pozostawia wiele do życzenia. Coraz większa w ostatnich latach liczba gwałtownych zjawisk pogodowych sprawia, że rośnie też ryzyko katastrofalnych wylewów rzek.

Zgodnie z najnowszymi zaleceniami ekspertów od gospodarki wodnej, wały powinny być budowane dalej od koryt niż miało to miejsce kilkadziesiąt lat temu. Ich odsunięcie ma poprawić ochronę przeciwpowodziową, ale również zwiększać zdolność dolin rzecznych do zatrzymywania wody, przeciwdziałając w efekcie suszom. Dodatkowo inwestycje przeciwpowodziowe chętnie kredytowane są przez Bank Światowy, co ułatwia pozyskiwanie środków na ich realizację.

W związku z powyższym mieszkańcy terenów nadrzecznych powinny mieć świadomość, jakie prawa przysługują im w razie zagrożenia wywłaszczeniami. Należy też pamiętać, że budowa polderów, wałów przeciwpowodziowych oraz innych tego typu konstrukcji może zajmować spory obszar.

W związku z tym, nie jest niczym wyjątkowym pozabawianie prawa własności do działek wielkości nawet kilkunastu hektarów. W ostatnich latach doszło również do kilku masowych wywłaszczeń, m.in. pod budowę zbiornika retencyjnego Racibórz Dolny wysiedlono dwie wsie.

Źródła:

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
• Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
• Plan pozyskiwania nieruchomości i przesiedleń. Projekt Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły. Wrocław – październik 2022