Operat szacunkowy w postępowaniach odszkodowawczych – opinia biegłego, a opinia prywatna

Operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w postępowaniach odszkodowawczych, szczególnie w przypadkach wywłaszczeń na cele publiczne. Jego sporządzenie, zależnie od kontekstu, może być zlecone przez organ administracyjny, strony na podstawie umowy cywilnoprawnej lub w drodze przetargu publicznego. Ważne jest rozróżnienie, kiedy operat stanowi opinię biegłego, a kiedy jest opinią prywatną. Podważenie wyceny nieruchomości sporządzonej nawet przez biegłego rzeczoznawcę jest możliwe, jednak prawo determinuje sposób weryfikacji i oceny operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy jako kluczowy dowód w postępowaniach odszkodowawczych.

W toku postępowań o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone na cele publiczne nieruchomości niemal zawsze istnieje potrzeba zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia wyceny. Do rzadkich sytuacji należy złożenie przez podmiot wywłaszczony oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. W niektórych procedurach podmiot wywłaszczony składa oświadczenie, że jego roszczenia wyczerpie odszkodowanie w symbolicznej wysokości np. 1.000 zł. Często ma to związek z różnego rodzaju umowami między podmiotem wywłaszczonym i wywłaszczającym w zakresie np. wspólnej budowy infrastruktury towarzyszącej inwestycji drogowej. Wówczas z oczywistych względów nie sporządza się operatu szacunkowego. Nas jednak interesować będą klasyczne przypadki wywłaszczeń, w których istnieje potrzeba sporządzenia wyceny, której rezultaty zwykle stają się przedmiotem sporu w sprawie. 

Zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawcy majątkowi są uprawnieni do sporządzania wycen nieruchomości w różnych postępowaniach, zarówno administracyjnych, jak i cywilnych. Operat szacunkowy, będący efektem pracy rzeczoznawcy, przedstawia proces i wyniki określenia wartości nieruchomości, uwzględniając kluczowe daty, takie jak data oględzin, data sporządzenia operatu oraz data, na którą przyjęto stan nieruchomości.

Zgodnie z § 80 ust. 5 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym wskazuje się:

• datę, na którą została określona wartość nieruchomości, 
• datę sporządzenia operatu szacunkowego, 
• datę oględzin nieruchomości, jeżeli ich dokonano oraz 
• datę, na którą przyjęto stan nieruchomości. 

W zależności od celu wyceny rzeczoznawca majątkowy może wskazać dodatkowe istotne daty.

W postępowaniach o ustalenie wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowi kierują się zasadą, wedle której stan nieruchomości wyznacza data wydania decyzji, na podstawie której doszło do wywłaszczenia. W przypadku wywłaszczeń pod drogi publicznej będzie to data wydania decyzji ZRID lub decyzji podziałowej, gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 

Co za tym idzie, jeżeli w dacie wydania decyzji ZRID na nieruchomości znajdowały się jakieś części składowe, to za nie również przysługuje odszkodowanie. Natomiast inną kwestią jest to, czy stan nieruchomości zmienił się pomiędzy datą wydania decyzji ZRID, a datą dokonania przez rzeczoznawcę nieruchomości oględzin na cele sporządzenia wyceny. Należy mieć świadomość, że próby zmierzające do sztucznego zawyżenia wartości nieruchomości poprzez umieszczanie na nieruchomości różnego rodzaju części składowych, kwalifikowane może być jako wyłudzenie środków publicznych. 

Kolejną istotną datą jest data, na którą rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej jako specustawa drogowa, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art.12 ust.4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Innymi słowy, operat szacunkowy musi być aktualny i ma odzwierciedlać faktyczną wartość nieruchomości na dzień ustalenia wysokości odszkodowania. Procedura odszkodowawcza jest bowiem odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie wydania decyzji wywłaszczeniowej i odstęp czasu od dnia zakończenia obu postępowań może być na tyle długi, że wywoła zmiany w wartości nieruchomości. 

Kto zleca sporządzenie operatu szacunkowego?

Jednym z istotnych elementów treści operatu szacunkowego jest określenie podstawy formalnej wyceny nieruchomości. Jest to nic innego, jak określenie na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy podjął się sporządzenia wyceny. Tutaj możliwości może być wiele, natomiast w postępowaniach odszkodowawczych spotykane są najczęściej trzy możliwości, gdy operat szacunkowy sporządzony jest:

1. W toku postępowania administracyjnego: organ administracyjny powołuje rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzeczoznawca pełni wówczas rolę biegłego, musi być bezstronny i podlega wyłączeniu, jeśli ma interes prawny w sprawie.
2. Na podstawie umowy cywilnoprawnej: strony mogą samodzielnie zlecić sporządzenie operatu szacunkowego, co jest częste w postępowaniach o uzgodnienie wysokości odszkodowania. Wycenę zleca zazwyczaj podmiot publicznoprawny, ale mogą to zrobić również wspólnie obie strony.
3. W drodze przetargu publicznego: podmiot publicznoprawny może wyłonić rzeczoznawcę majątkowego na podstawie Prawa zamówień publicznych. Kontrowersje wokół tej praktyki rozwiało stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, które dopuszcza takie rozwiązanie, ale nie w toku postępowania administracyjnego, gdyż do tego służy instytucja powołania białego uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. 

Ad. 1. Jeżeli chodzi o pierwszą możliwość, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze powołuje biegłego na podstawie art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zawsze wtedy, gdy uznaje, że w sprawie  wymagane są wiadomości specjalne. Rzeczoznawca majątkowy pełni w takim przypadku procesową rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym i podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, gdyby np. sprawa dotyczyła jego osoby bliskiej lub w której sam miałby interes prawny. Rzeczoznawca majątkowy będący biegłym musi być zatem bezstronny, niemniej bezstronność nie oznacza wyłączenia od ponownej wyceny tej samej nieruchomości w tej samej sprawie. Z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1706/15 wynika, że sam fakt  opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń, a także w związku ze spowodowaną upływem czasu utratą jego aktualności, nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w ponownym szacowaniu tej nieruchomości.

Ad. 2. Możliwe jest sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Taka możliwość istnieje w postępowaniach o uzgodnienie wysokości odszkodowania, które nie stanowią postępowań administracyjnych w rozumieniu k.p.a. Chodzi tutaj przede wszystkim o przypadek wywłaszczeń na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lub na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tzw. specustawa przeciwpowodziowa). W procedurach tych pierwszym etapem ustalenia odszkodowania są uzgodnienia zmierzające do wypracowania przez strony wysokości i warunków wypłaty odszkodowania. Dopiero, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie można wszcząć postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia przez organ odszkodowania. 

Same rokowania mające na cel uzgodnienie wysokości odszkodowania mają charakter negocjacji warunków umowy w rozumieniu prawa cywilnego. Zatem również kwestia tego, która ze stron zleci wycenę nieruchomości i jakiemu rzeczoznawcy majątkowemu jest pozostawiona pełnej swobodzie stron. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by wycenę zlecił podmiot publicznoprawny na rzecz, którego przeszło prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości lub podmiot któremu przysługuje odszkodowanie a więc wywłaszczony, a nawet oba te podmioty razem na wspólny koszt. Praktyka pokazuje, że zwykle to podmiot publicznoprawny jednak zleca wycenę nieruchomości, w myśl zasady, że wywłaszczony nie powinien ponosić dodatkowych kosztów i niedogodności związanych z faktem wywłaszczenia. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy powołany w drodze umowy cywilnoprawnej nie jest biegłym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. 

Ad. 3. Trzecią możliwością jest powołanie biegłego w drodze przetargu na podstawie Prawa zamówień publicznych przez podmiot publicznoprawny. Jest to sposób zbliżony do poprzedniego, ponieważ również kończy się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Swego czasu wiele wątpliwości i kontrowersji budziła możliwość powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego na podstawie prawa zamówień publicznych. Wątpliwość tę jednoznacznie rozwiało stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 11 września 2014 r., zgodnie z którym “Ustawa Pzp nie znajduje zastosowania w przypadku powołania biegłego w osobie rzeczoznawcy majątkowego zobowiązanego do sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym”. Natomiast nie ma przeszkód, by stosować Prawo zamówień publicznych do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego na cele omówionego wyżej postępowania uzgodnieniowego. Ważne jest jednak, by oczekiwanie na wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego oraz sporządzenie wyceny nie wydłużało nadmiernie postępowania.

Kiedy operat szacunkowy jest opinią biegłego, a kiedy opinią prywatną?

W świetle powyższych analiz można jednoznacznie przyjąć, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego wyłącznie wtedy, gdy jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego na biegłego w toku postępowania administracyjnego. Zatem wyłącznie wtedy, gdy na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. organ uzna, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.  Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza obszar wiedzy i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Do wiadomości specjalnych nie należą te wiadomości, które są dostępne dla dorosłego człowieka o odpowiednim doświadczeniu życiowym, wykształceniu i zasobie wiedzy ogólnej. 

Bardzo istotną kwestią jest również to, że biegły nie jest powołany ani uprawniony do wypowiadania opinii o tym, jak należy rozstrzygnąć konkretną sprawę. Biegły nie może być powołany na okoliczność sporządzenia opinii co do interpretacji prawa. Interpretacja przepisów prawa polskiego jest wyłączona z zakresu zagadnień ustalanych przy pomocy biegłych. Sąd czy organ administracji obowiązany jest znać przepisy prawa polskiego i samodzielnie dokonywać ich wykładni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1527/2004). 

Natomiast we wszystkich innych przypadkach zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego, operat stanowi opinię prywatną bez względu na to, czy został zlecony przez podmiot publicznoprawny (wywłaszczający) czy przez podmiot prywatny (wywłaszczonego). Nie jest też istotne zastosowanie prawa zamówień publicznych, które przecież i tak ostatecznie kończy się zawarciem umowy cywilnoprawnej. Zawsze, gdy podstawą sporządzenia wyceny jest umowa cywilnoprawna (zwykle umowa zlecenia) rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługuje status biegłego, zaś operat szacunkowy ma charakter prywatnej opinii o wartości nieruchomości. 

Jakie są tego konsekwencje? Przede wszystkim brak przesłanek do wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewykluczone jest zatem nawet, że podmiot wywłaszczony, któremu przysługuje roszczenie o odszkodowanie, będąc rzeczoznawcą majątkowym sporządzi samodzielnie wycenę na etapie uzgodnień wysokości odszkodowania i nie będzie to działaniem nielegalnym. 

Po drugie – walor dowodowy opinii biegłego oraz opinii prywatnej w postępowaniu administracyjnym jest odmienny. W orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać pogląd, wedle którego operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania stanowi prywatną ekspertyzę, która nawet nie może być uznana za dowód w rozumieniu art. 84 k.p.a. Niektóre składy sądów administracyjnych twierdzą, że organ powinien uznawać taką opinię za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Oparcie ustaleń na takiej “opinii” stanowi uchybienie procesowe. Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r. sygn. Akt II OSK 1682/06).

Przedstawione powyżej stanowisko reprezentuje skrajny pogląd. Przyjąć należy jednak, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania choć nie stanowi opinii białego, może jednak stanowić pełnoprawny dowód w sprawie o czym przesądza zasada otwartego katalogu środków dowodowych wyrażona w art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W jaki sposób podważyć wycenę nieruchomości?

Jak wynika już poniekąd z przytoczonego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do podważenia wyceny sporządzonej przez innego biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy operat szacunkowy stanowi opinię biegłego czy opinię prywatną, gdyż ta zasada ma uniwersalny charakter. 

Formalnie, uwzględniając zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, nie ma przeszkód, by przedłożyć opinię prywatną sporządzoną na zamówienie strony postępowania. Można zauważyć, że w wielu procedurach administracyjnych opinie prywatne stanowią zasadniczy dowód w sprawie np. prognoza oddziaływania na środowisko, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uregulowane w art. 74 ust. 1 pkt 1–5 u.u.i.ś. Nie zmienia to jednak faktu, że opinia prywatna traktowana jest niejako jako przedłużenie stanowiska samej strony postępowania, a nie jak niezależny dowód pochodzący od eksperta. Zatem nie można posiłkować się dowodem z opinii prywatnej, by w ten sposób podważyć wnioski z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. 

W kwestii możliwości posiłkowania się tzw. kontroperatem ustawodawca wprost wypowiedział się w art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wskazuje, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zasada ta dotyczy wszelkich operatów szacunkowych bez względu na sposób powołania rzeczoznawcy, ponieważ równie dobrze organ nie powinien powoływać kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem skonfrontowania dwóch operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłych.  

Zdarzają się również odosobnione poglądy orzecznictwa jak np. ten wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 32/23, w którym podkreślono, że “Aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n.”.

Podkreślić należy stanowczo, że przywołane wyżej stanowisko jest odosobnione i nie zasługuje na aprobatę w świetle brzmienia art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie należy interpretować tego przepisu w ten sposób, że strona chcąca podważyć wycenę ma dwie dopuszczalne i równorzędne możliwości postępowania: zlecić kontroperat albo poddać operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W świetle obowiązującego prawa tylko druga ścieżka umożliwia podważenie operatu szacunkowego, choć i tak warto podkreślić, że po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, od 1 września 2017 r., opinia organizacji zawodowej, nawet jednoznacznie negatywna nie pozbawia operatu szacunkowego charakteru opinii o wartości nieruchomości. 

Źródła:

• Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.03.2017 r., II OSK 1706/15

• Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.12.2007 r., II OSK 1682/06

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9.03.2023 r., IV SA/Po 32/23